Επιδόματα: Κατακερματισμένα και αναποτελεσματικά στην Ελλάδα – Στο 5,3% του ΑΕΠ

Οι συντάξεις συμβάλουν πολλές φορές περισσότερο στην καταπολέμηση της φτώχειας και των ανισοτήτων στη χώρα από τα στοχευμένα επιδόματα όπως αποφαίνεται νέα μελέτη της διαNEOσις η οποία αποτιμά την επιδοματική πολιτική των τελευταίων ετών και παρουσιάζει τα εμπόδια και τις προκλήσεις που συναντούν οι προσπάθειες βελτίωσης της κοινωνικής προστασίας.

Υπάρχουν πολλές κατηγορίες και μεγάλος αριθμός επιδομάτων, με σημαντική διασπορά των πόρων και συχνά με μικρά στοχευμένα οφέλη. Η έρευνα της διαΝΕΟσις διαπιστώνει ότι, παρά τις μεταρρυθμίσεις τη δεκαετία της κρίσης και τη βελτίωση της εικόνας, τα επιδόματα στην Ελλάδα παραμένουν κατακερματισμένα. Οι συνθήκες της πανδημίας και της ενεργειακής κρίσης κατά κάποιον τρόπο «γκρέμισαν» ορισμένα από όσα «χτίστηκαν» με τις προηγούμενες μεταρρυθμίσεις, προσθέτοντας νέα, έκτακτα επιδόματα.

Δαπάνες για επιδόματα πάνω από 5,3% του ΑΕΠ

Σύμφωνα με την έρευνα η επιδοματική πολιτική στην Ελλάδα υπολογίζεται στο 4%-6,6% του ΑΕΠ της και ήταν οι ετήσιας δαπάνες για κοινωνικές παροχές (πλην συντάξεων) την περίοδο 2017-2024. Μετά το 2021 ήταν σταθερά πάνω από 5,3% του ΑΕΠ.

Το ποσό που δαπανά η Ελλάδα για επιδοματική πολιτική ανέρχεται σε 5-6 δισ. ευρώ ετησίως, δηλαδή 2,2% και 3,2% του ΑΕΠ, είναι οι δαπάνες που αφορούν
τα κοινωνικά επιδόματα του ΟΠΕΚΑ και τα επιδόματα ανεργίας της ΔΥΠΑ.

Η μελέτη της διαΝΕΟσις καταγράφει ποια επιδόματα ισχύουν, πώς διανέμονται και πόσο αποτελεσματικά είναι.

Οι έκτακτες συνθήκες της πανδημίας και της ενεργειακής κρίσης κατά κάποιον τρόπο «γκρέμισαν» κάποια από όσα «χτίστηκαν» με τις προηγούμενες μεταρρυθμίσεις, προσθέτοντας νέα, έκτακτα επιδόματα

Κρίσιμη παράμετρος για να κατανοήσει κάποιος τι ισχύει σήμερα στο πεδίο της επιδοματικής πολιτικής είναι η εξέταση του τι ίσχυε στη μεγάλη οικονομική κρίση της προηγούμενης δεκαετίας, οπότε τα νοικοκυριά έχασαν μέσα σε λίγα χρόνια, από το 2009 έως το 2014, το 40% του διαθέσιμου εισοδήματός τους. Μια έκθεση της Παγκόσμιας Τράπεζας από το 2016 δίνει ανησυχητική εικόνα: «Το σύστημα κοινωνικής πρόνοιας της Ελλάδας ήταν απροετοίμαστο να ανταποκριθεί σε αυτή την κρίση και να παράσχει υποστήριξη στο αυξανόμενο μερίδιο των φτωχών της Ελλάδας. Η κοινωνική πρόνοια υποχρηματοδοτείται σε σχέση με την κοινωνική ασφάλιση με εισφορές και σε σύγκριση με τα συστήματα κοινωνικής πρόνοιας σε ολόκληρη την ΕΕ. Η κάλυψη από το σύστημα του φτωχότερου 20% του πληθυσμού είναι χαμηλότερη και η Ελλάδα έχει μερικά από τα μεγαλύτερα κενά στο σύστημα κοινωνικής προστασίας, μεταξύ των κρατών μελών της ΕΕ. Η επάρκεια των παροχών κοινωνικής πρόνοιας είναι επίσης συνήθως χαμηλή. Το σύστημα είναι πολύ κατακερματισμένο, με περισσότερα από 200 συχνά μικρά και κακώς στοχευμένα οφέλη».

Μέσα στην κρίση, τα επιδόματα στην Ελλάδα ήταν πολλά και μικρά, δεν κάλυπταν καλά όσους τα είχαν τότε ανάγκη, δίνονταν από πολλούς φορείς, με σημαντική γραφειοκρατία και με διαφορετικές και συχνά προβληματικές διαδικασίες έγκρισης και διασταύρωσης των στοιχείων. Είναι ενδεικτικό ότι η Ελλάδα ήταν μία από τις λίγες χώρες της ΕΕ όπου δεν ίσχυε κανενός είδους σχήμα Ελάχιστου Εγγυημένου Εισοδήματος –τελικά, θεσπίστηκε ως όρος των προγραμμάτων προσαρμογής το 2014 και, εκ νέου, το 2016. Η κρίση έφερε την ανάγκη για μια πιο αποδοτική επιδοματική πολιτική στο προσκήνιο και λειτούργησε καταλυτικά. Πολλά επιδόματα εξορθολογίστηκαν, θεσπίστηκαν νέα, όπως το επίδομα ενοικίου το 2017, και ιδρύθηκαν οργανισμοί, όπως ο ΟΠΕΚΑ, που απορρόφησε τον παλιό ΟΓΑ, και σε πολλές περιπτώσεις έκανε πιο αποδοτικές τις διαδικασίες.

Ποιοι κρατικοί φορείς δίνουν επιδόματα

Όπως επισημαίνει η διαΝΕΟσις, παρά τις αλλαγές, ακόμα και σήμερα στη χώρα υπάρχουν δεκάδες διαφορετικά επιδόματα που δίνονται από πολλούς φορείς. Οι ερευνητές τα χωρίζουν σε κάποιες μεγάλες κατηγορίες. Αφενός, είναι τα επιδόματα για τη στήριξη της οικογένειας, των παιδιών και των ηλικιωμένων. Δίνονται κυρίως από τον ΟΠΕΚΑ και ανάμεσά τους είναι το επίδομα παιδιού και το επίδομα γέννησης. Αντίστοιχα επιδόματα χορηγούνται και για την ενίσχυση πιο περιορισμένων ομάδων του πληθυσμού όπως είναι οι κάτοικοι των ορεινών και των μειονοτικών περιοχών ή οι ομογενείς, το γονικό επίδομα για τη μεταφορά μαθητών, το επίδομα στέγασης και το αντίστοιχο επίδομα για τους υπερήλικες, το φοιτητικό επίδομα στέγασης και ασφαλώς το Ελάχιστο Εγγυημένο Εισόδημα, το οποίο αφορά περίπου 187 χιλιάδες νοικοκυριά. O ΟΠΕΚΑ διαχειρίζεται επίσης τα επιδόματα τα οποία αφορούν τα άτομα με αναπηρία (επίδομα κίνησης, ενισχύσεις ατόμων με βαριά αναπηρία, κωφών, κλπ.). Οι ετήσιες δαπάνες του οργανισμού από το 2019 έως το 2023 κυμάνθηκαν μεταξύ 3,2 και 4,2 δισ. ευρώ.

Μια άλλη κατηγορία επιδομάτων είναι εκείνα που δίνονται από τη ΔΥΠΑ, τον πρώην ΟΑΕΔ. Πρόκειται για τα επιδόματα ανεργίας και μακροχρόνιας ανεργίας, καθώς και για το ειδικό εποχικό βοήθημα συγκεκριμένων επαγγελμάτων (ξεναγοί, φορτοεκφορτωτές, κλπ). Ισχύουν, επίσης, άλλα επιδόματα που σχετίζονται με τα εργασιακά, όπως το επίδομα επίσχεσης, αφερεγγυότητας εργοδότη ή διαθεσιμότητας. Σε αυτή την κατηγορία ενισχύσεων περιλαμβάνονται επίσης οι λεγόμενες ενεργητικές πολιτικές απασχόλησης, προγράμματα κατάρτισης και μαθητείας, επιχορήγησης θέσεων εργασίας, κλπ. Τέλος, μέσω της ΔΥΠΑ δίνονται και οι ενισχύσεις του προγράμματος για την επιδότηση στεγαστικών δανείων «Σπίτι μου».

Ένας ακόμη φορέας του κράτους ο οποίος διαχειρίζεται αρκετά επιδόματα είναι ο βασικός ασφαλιστικός φορέας της χώρας, ο ΕΦΚΑ, που δημιουργήθηκε επίσης την προηγούμενη δεκαετία της κρίσης και πλέον λέγεται e-EΦΚΑ. Στον ΕΦΚΑ υπάγονται, μεταξύ άλλων, το επίδομα ασθενείας για ασφαλισμένους που δεν μπορούν να εργαστούν προσωρινά, τα έξοδα κηδείας, το επίδομα εργατικού ατυχήματος και το επίδομα μητρότητας.

Τέλος, υπάρχουν και άλλα επιδόματα, που δίνονται από άλλους φορείς, όπως η επιδότηση των θαλάσσιων μεταφορών για κατοίκους και επιχειρήσεις των νησιών, το λεγόμενο μεταφορικό ισοδύναμο από το υπουργείο Ναυτιλίας ή τα ειδικά προγράμματα τουρισμού που πραγματοποιούνται κατά καιρούς, π.χ. το North Evia-Samos Pass μετά τις φυσικές καταστροφές στα δύο νησιά το 2020.

Η πανδημία και η ενεργειακή κρίση

Η περίοδος 2020-2024, μετά το τέλος της οικονομικής κρίσης, ήταν κάθε άλλο παρά συνηθισμένη. Η πανδημία που ξέσπασε λιγότερο από δύο χρόνια μετά το τέλος των Μνημονίων δημιούργησε την ανάγκη για πολύ αποφασιστικές παρεμβάσεις κοινωνικής πολιτικής. Αντίστοιχα, ο πληθωρισμός που πυροδοτήθηκε με την εκτίναξη των τιμών της ενέργειας μετά το ξέσπασμα του πολέμου στην Ουκρανία το 2022, δημιούργησε, επίσης, ανισορροπίες που χρειάζονταν άμεση διαχείριση. Το ελληνικό κράτος αντέδρασε με έκτακτα επιδόματα και ενισχύσεις και ασφαλώς το ίδιο έκαναν και πολλές άλλες χώρες. Παράλληλα, αναδεικνύονταν και μόνιμες πολιτικές για την αντιμετώπιση καινούριων προβλημάτων, όπως για παράδειγμα η στέγαση των νέων οικογενειών.

Αντιμετώπιση της πανδημίας

Το 2020 και 2021, οι δαπάνες για την αντιμετώπιση της πανδημίας –οι οποίες, ωστόσο, δεν περιλάμβαναν μόνο επιδόματα– έφτασαν σχεδόν τα 33 δισ. ευρώ. Όμως τότε, το κράτος χρησιμοποίησε εθνικούς και ευρωπαϊκούς πόρους για να παρέχει επιδόματα στους άνεργους, επιδοτήσεις για μικρές επιχειρήσεις, ειδικά βοηθήματα και άλλα μέτρα, προκειμένου να μετριαστούν οι οικονομικές και κοινωνικές επιπτώσεις της πανδημίας.

Ενεργειακή κρίση (2022-2023)

Το διάστημα 2022 και 2023 θεσπίζονται νέες μορφές επιδομάτων και ενισχύσεων, όπως είναι τα γνωστά πλέον “pass” (π.χ. Power Pass, Fuel Pass, Market Pass). Το συνολικό κόστος των μέτρων αυτών, σύμφωνα με εκτιμήσεις του ευρωπαϊκού think tank Bruegel, ξεπέρασε τα 9 δισ. ευρώ, που αντιστοιχεί στο 5,2% του ΑΕΠ. Μόνο το 2022, περίπου 7,7 δισ. ευρώ διατέθηκαν για επιδοτήσεις στο ρεύμα και στο φυσικό αέριο. Στο ποσό αυτό δεν περιλαμβάνονται περίπου 600 εκατομμύρια ευρώ που διατέθηκαν επιπλέον για την επιδότηση των καυσίμων στην αντλία και στους αγρότες, για τα pass στα καύσιμα και για την αύξηση του επιδόματος θέρμανσης.

Το 2023, το Market Pass, ένα πρόγραμμα για τα νοικοκυριά που είχε σκοπό να βοηθήσει στην αντιμετώπιση της αύξησης του κόστους ζωής, ειδικά των ειδών διατροφής, και δόθηκε από τον Φεβρουάριο έως τον Ιούλιο του 2023, αποτέλεσε σχεδόν το 50% του συνολικού κόστους των παρεμβάσεων τύπου “pass”, φτάνοντας τα 790 εκατ. ευρώ. Από το 2024 και έπειτα αρχίζει μια προσπάθεια πιο μόνιμων παρεμβάσεων.

Ο αντίκτυπος της επιδοματικής πολιτικής

Η έρευνα της διαΝΕΟσις διαπιστώνει ότι, παρά τις μεταρρυθμίσεις, τα επιδόματα στην Ελλάδα παραμένουν κατακερματισμένα. Οι έκτακτες συνθήκες της πανδημίας και της ενεργειακής κρίσης κατά κάποιον τρόπο «γκρέμισαν» κάποια από όσα «χτίστηκαν» με τις προηγούμενες μεταρρυθμίσεις, προσθέτοντας νέα, έκτακτα επιδόματα. Όμως, πέρα από το διαπιστωμένο πρόβλημα του κατακερματισμού, οι ερευνητές επιχειρούν, επίσης, να ανιχνεύσουν το πόσο αποτελεσματική είναι η ελληνική επιδοματική πολιτική. Συνυπολογίζουν στην ανάλυσή τους δείκτες, όπως η μεγέθυνση του ΑΕΠ, οι αλλαγές στον κατώτατο μισθό και στην αγοραστική δύναμη, οι δείκτες φτώχειας και ανισότητας, η μετανάστευση ή η φτώχεια των γυναικών, η φτώχεια στην υγεία και η ενεργειακή φτώχεια. Όπως γράφουν χαρακτηριστικά στο Κεφάλαιο 5 της έρευνας:

«Η παγκόσμια οικονομική κρίση του 2008-2009 αποκάλυψε όχι μόνο τις δομικές αδυναμίες της ελληνικής οικονομίας, αλλά προπαντός οδήγησε ένα μεγάλο μέρος του πληθυσμού κάτω από το όριο της φτώχειας και στη μετανάστευση, και αύξησε τις κοινωνικές ανισότητες. Το αποτέλεσμα αυτό δεν αλλάζει ακόμα και αν εξετάσουμε το ζήτημα της φτώχειας είτε στη βάση συγκεκριμένων πληθυσμιακών ομάδων είτε στη βάση των δύο μεγάλων παγκοσμίων κρίσεων των τελευταίων χρόνων, δηλαδή της κρίσης του συστήματος υγείας λόγω της Cοvid-19, και της ενεργειακής κρίσης, που εντάθηκε από τον πόλεμο στην Ουκρανία».

Ο ρόλος των συντάξεων

Πώς, όμως, επέδρασαν τα επιδόματα σε αυτή την εικόνα; Κατά πόσο άμβλυναν τα προβλήματα; Γράφουν οι ερευνητές: «Φαίνεται ότι η άμβλυνση του επιπέδου ανισότητας στην Ελλάδα στηρίζεται κυρίως στην καταβολή των συντάξεων (γήρατος, χηρείας, αναπηρίας), οι οποίες διαδραματίζουν έναν κομβικό ρόλο στη στήριξη του εισοδήματος των νοικοκυριών, με την εξασφάλιση μιας σταθερής ροής μηνιαίου εισοδήματος στα μέλη τους. Μάλιστα, οι συντάξεις υπολογίζεται ότι μειώνουν το ποσοστό φτώχειας πριν από όλες τις μεταβιβάσεις κατά 25% (ποσοστό υψηλότερο από τις άλλες χώρες της ΕΕ-15), ενώ η αντίστοιχη συμβολή των υπόλοιπων κοινωνικών μεταβιβάσεων υπολογίζεται στο 3,8%».

Επομένως, φαίνεται ότι οι συντάξεις συμβάλουν πολλές φορές περισσότερο στην καταπολέμηση της φτώχειας και των ανισοτήτων στη χώρα από τα στοχευμένα επιδόματα. Ασφαλώς, το επίπεδο της δαπάνης για τις συντάξεις είναι και αυτό πολλαπλάσιο, και οι συντάξεις στη μεγάλη πλειοψηφία τους αφορούν μεγαλύτερους σε ηλικία αποδέκτες, αντίθετα με τα επιδόματα. Είναι σίγουρα ενδεικτικό ότι στην αρχή της κρίσης, το 2009, περίπου 1 στους 5 φτωχούς (21,6%) ήταν συνταξιούχος, ενώ προς το τέλος της, το 2018, το ποσοστό αυτό ήταν κατά περισσότερες από 8 μονάδες μειωμένο, στο 13,3%. Αντίστροφα, το ποσοστό των ανέργων μεταξύ των φτωχών υπερδιπλασιάστηκε την ίδια περίοδο.

Κατευθύνσεις πολιτικής

Ημελέτη καταλήγει σε κάποιες ενδεικτικές προτεραιότητες και παρεμβάσεις για ένα πιο αποτελεσματικό και δίκαιο σύστημα επιδομάτων.

1. Δημοσιονομικός χώρος

«Τα εισοδηματικά κριτήρια για τις παροχές του κοινωνικού κράτους προφανώς και πρέπει να διατηρηθούν», γράφουν οι ερευνητές. «Όμως, χρειάζεται παράλληλα ένα φορολογικό σύστημα που δεν θα δημιουργεί περισσότερα προβλήματα από όσα λύνει. Οι φορολογικές και ασφαλιστικές επιβαρύνσεις πρέπει να εκλογικευθούν, ώστε να μην λειτουργούν σαν κίνητρα φοροδιαφυγής και μετάβασης στον «μαύρο» τομέα της οικονομίας. Μια πρόταση προς αυτή την κατεύθυνση είναι η έμμεση διαχείριση της εισοδηματικής ενίσχυσης των ευάλωτων στρωμάτων μέσω της αναδιάταξης του επιπέδου ΦΠΑ στις διάφορες κατηγορίες αγαθών και υπηρεσιών».

2. Στρατηγική για την Κοινωνική Πολιτική

Η μελέτη προτείνει την κατάρτιση ενός Ειδικού Σχεδίου Μεσοπρόθεσμης Στρατηγικής Κοινωνικής Πολιτικής με στόχο τη δημιουργία ενός σταθερού θεσμικού πλαισίου μεταρρυθμίσεων κοινωνικού και αναπτυξιακού χαρακτήρα. Ένα τέτοιο σχέδιο θα πρέπει να λαμβάνει υπόψη τόσο τους δημοσιονομικούς περιορισμούς και τις χρηματοδοτικές δυνατότητες (τακτικός προϋπολογισμός, Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων, ευρωπαϊκά ταμεία), όσο και την ανάγκη της εθνικής οικονομίας για εξωστρέφεια.

3. Ανάπτυξη και ανθεκτικότητα της οικονομίας

Οι συγγραφείς προτείνουν αφενός, περαιτέρω καθετοποίηση και εκσυγχρονισμό των διαδικασιών του δημόσιου τομέα και αφετέρου, τη θέσπιση κινήτρων για τις εγχώριες εφοδιαστικές αλυσίδες στον ιδιωτικό τομέα, ώστε να μειωθεί η εξάρτησή του από εισαγωγές. «Οι πολιτικές των voucher ή pass», υπογραμμίζουν, «μπορεί πράγματι να κριθούν επιτυχημένες σε πολλές οικονομίες της Ευρωζώνης, όχι όμως σε μια οικονομία, όπως η ελληνική, όπου ο ιδιωτικός τομέας έχει χαμηλή παραγωγικότητα και μεγάλη εξάρτηση από εισαγωγές».

4. Πρόβλεψη για έκτακτες καταστάσεις

Η συστηματική και ανεξάρτητη αξιολόγηση των μέτρων που θεσπίστηκαν για την αντιμετώπιση των συνεπειών της πανδημίας και της ενεργειακής κρίσης θα μπορούσε να αποτελέσει τη βάση ενός μακροχρόνιου σχεδίου μεταρρυθμίσεων και δράσεων για την κοινωνική συνοχή.

5. Περιφερειακές ανισότητες

Η κωδικοποίηση των επιδομάτων και όλων των εμπλεκόμενων μερών σε αυτά ανά περιφέρεια ή και δήμο θα μπορούσε να συμβάλει στην άμβλυνση περιφερειακών ανισοτήτων. Αντίστοιχα, οι συγγραφείς διαπιστώνουν την ανάγκη για καλύτερο συντονισμό τόσο μεταξύ περιφερειών όσο και μεταξύ ευρωπαϊκών χωρών.