Η επισιτιστική ασφάλεια εκατομμυρίων ανθρώπων, ιδίως σε νοικοκυριά χαμηλού εισοδήματος, δέχεται εκ νέου πιέσεις από δύο διαφορετικές δυνάμεις, εκτιμά το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο (ΔΝΤ) σε άρθρο που φιλοξενείται στην ιστοσελίδα του.
Για τους υπεύθυνους χάραξης πολιτικής σε ορισμένες από τις πιο ευάλωτες χώρες του κόσμου, το ερώτημα δεν είναι αν θα συμβεί μια κρίση τροφίμων, αλλά πότε
Υπάρχει αφενός η πιθανότητα ενός ισχυρότερου ή ακόμη και «σούπερ» Ελ Νίνιο έχει αναζωπυρώσει τις ανησυχίες για την επισιτιστική ασφάλεια σε ευάλωτες γεωργικές περιοχές. Αφετέρου, η κλιμάκωση του πολέμου στη Μέση Ανατολή θα μπορούσε να διαταράξει περαιτέρω τον εφοδιασμό με λιπάσματα και ενέργεια, αυξάνοντας το κόστος παραγωγής για τους αγρότες και ενδεχομένως οδηγώντας σε αύξηση των τιμών.
Όταν οι τιμές των τροφίμων αυξάνονται, οι κυβερνήσεις αντιμετωπίζουν άμεση πίεση να αναλάβουν δράση, καθώς η οικονομική προσιτότητα των τροφίμων αποτελεί κατά κύριο λόγο ένα κοινωνικοοικονομικό ζήτημα με σημαντικές επιπτώσεις στην εισοδηματική ανισότητα και τη δημόσια υγεία. Σε πολλές χώρες, η αγορά τροφίμων αντιπροσωπεύει μερικές φορές περισσότερο από το ήμισυ των δαπανών μιας οικογένειας.
Το ΔΝΤ διατυπώνει τον προβληματισμό που υπάρχει σε πολλές κυβερνήσεις εάν θα πρέπει να επιδοτήσουν τις τιμές, να διανέμουν τρόφιμα απευθείας ή να παρέχουν κουπόνια για να συμβάλουν στην άμβλυνση των επιπτώσεων.
Η απάντηση σε αυτό το ερώτημα έχει σημασία, διότι η επιλογή του λανθασμένου μέσου μπορεί να οδηγήσει σε σπατάλη των σπάνιων πόρων, χωρίς να προστατεύονται οι πιο ευάλωτοι.
Τα τρόφιμα αντιπροσωπεύουν μεγαλύτερο μερίδιο των δαπανών στις χώρες με χαμηλό εισόδημα Ανεπτυγμένες οικονομίες – Αναδυόμενες οικονομίες – Αναπτυσσόμενες χώρες με χαμηλό εισόδημα
Για τους υπεύθυνους χάραξης πολιτικής σε ορισμένες από τις πιο ευάλωτες χώρες του κόσμου, το ερώτημα δεν είναι αν θα συμβεί μια κρίση τροφίμων, αλλά πότε. Το φαινόμενο «Ελ Νίνιο», το μετεωρολογικό φαινόμενο κατά το οποίο η αύξηση της θερμοκρασίας του Ειρηνικού Ωκεανού μεταβάλλει τα πρότυπα βροχοπτώσεων σε ολόκληρο τον πλανήτη, έχει μελετηθεί διεξοδικά τουλάχιστον από τη δεκαετία του 1960. Η τελευταία εκδήλωσή του, το 2015-16, επηρέασε την επισιτιστική ασφάλεια περίπου 60 εκατομμυρίων ανθρώπων παγκοσμίως. Οι απότομες αυξήσεις των τιμών των τροφίμων το 2022, που προκλήθηκαν από τον πόλεμο της Ρωσίας στην Ουκρανία, ώθησαν περίπου 71 εκατομμύρια ανθρώπους σε κατάσταση φτώχειας παγκοσμίως, μέσα σε διάστημα τριών μηνών.
Όταν ξέσπασε ο πόλεμος στη Μέση Ανατολή νωρίτερα φέτος, οι τιμές ορισμένων λιπασμάτων αυξήθηκαν κατά σχεδόν 50%. Αν και οι τιμές έχουν πλέον ομαλοποιηθεί, η αύξηση συνέπεσε με την περίοδο σποράς σε πολλές χώρες. Επειδή οι αγρότες επιβάρυναν υψηλότερα κόστη παραγωγής, οι επιπτώσεις στις αποδόσεις των καλλιεργειών, στα αγροτικά εισοδήματα και στις τιμές των τροφίμων θα συνεχίσουν να γίνονται αισθητές κατά τη διάρκεια της τρέχουσας συγκομιδής.
Ένα απλό πλαίσιο λήψης αποφάσεων
Μια νέα έκδοση του ΔΝΤ εξετάζει αυτή την πρόκληση και παρέχει πρακτικές οδηγίες για τις κυβερνήσεις που επιλέγουν να χρησιμοποιήσουν προγράμματα επισιτιστικής βοήθειας. Όταν οι τιμές των τροφίμων εκτοξεύονται, οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής πρέπει να θέσουν τέσσερα βασικά ερωτήματα για να καθορίσουν το είδος της βοήθειας:
1 – Υπάρχουν διαθέσιμα τρόφιμα;
2 – Το πρόβλημα είναι η οικονομική προσιτότητα;
3 – Λειτουργούν σωστά οι αγορές;
4 – Είναι δυνατή η στοχοθέτηση των δικαιούχων;
Συνολικά, αυτά τα ερωτήματα παρέχουν μια απλή διαδικασία λήψης αποφάσεων: αξιολόγηση της διαθεσιμότητας, της οικονομικής προσιτότητας, της λειτουργίας της αγοράς και της διοικητικής ικανότητας. Ο συνδυασμός αυτών των κρίσιμων ζητημάτων συχνά παραβλέπεται στην πράξη, ιδίως σε καταστάσεις κρίσης, όταν η ταχύτητα υπερισχύει της επιμέλειας στη χάραξη πολιτικής. Το αποτέλεσμα είναι ότι οι κυβερνήσεις καταλήγουν μερικές φορές να εφαρμόζουν δαπανηρά και κακώς στοχευμένα μέτρα για μεγαλύτερο χρονικό διάστημα από ό,τι είναι απαραίτητο.
Αποφυγή επιδοτήσεων τιμών συστήνει το ΔΝΤ
Όταν ξεσπά μια κρίση, οι επιδοτήσεις τιμών αποτελούν συχνά την πρώτη αντίδραση. Μπορούν να εφαρμοστούν γρήγορα και απαιτούν περιορισμένη διοικητική ικανότητα στόχευσης, οπότε είναι ελκυστικές όταν η ταχύτητα είναι κρίσιμη. Ωστόσο, αποτελούν επίσης ένα δαπανηρό μέσο, το οποίο συχνά ωφελεί τα πλουσιότερα νοικοκυριά που καταναλώνουν περισσότερο και είναι λιγότερο ευαίσθητα στις τιμές.
Το ΔΝΤ συνιστά ότι οι επιδοτήσεις τιμών θα πρέπει ιδανικά να αποφεύγονται και, εάν χρησιμοποιηθούν, να είναι κατ’ εξαίρεση, προσωρινές, διαφανείς και αυστηρά περιορισμένες. Οι χώρες θα πρέπει να επιτρέπουν στις εγχώριες τιμές να αντανακλούν το διεθνές κόστος, προστατεύοντας παράλληλα τα ευάλωτα νοικοκυριά και τις βιώσιμες μικρές επιχειρήσεις με προσωρινά, στοχευμένα και εξατομικευμένα δημοσιονομικά μέτρα.
Τα κουπόνια τροφίμων μπορούν να στοχευθούν καλύτερα, υπό την προϋπόθεση ότι οι κυβερνήσεις διαθέτουν επαρκή διοικητική ικανότητα για να εντοπίσουν όσους χρειάζονται τη μεγαλύτερη βοήθεια, χρησιμοποιώντας κοινωνικά μητρώα και ψηφιακή υποδομή πληρωμών.
Ωστόσο, οι επιδοτήσεις ή τα κουπόνια θα είναι αναποτελεσματικά εάν δεν υπάρχουν επαρκείς ποσότητες τροφίμων προς αγορά. Διαταραχές στην αγορά προκύπτουν όταν διακόπτονται οι αλυσίδες εφοδιασμού και τα δίκτυα διανομής ή όταν διακόπτεται η παραγωγή τροφίμων. Αυτό μπορεί να συμβεί (μεταξύ άλλων παραγόντων) λόγω συγκρούσεων —όταν μια χώρα δεν μπορεί να εξάγει ή να εισάγει, ή όταν διαταράσσεται η εφοδιαστική αλυσίδα— ή όταν φυσικές καταστροφές καταστρέφουν τις καλλιέργειες.
Για παράδειγμα, το φαινόμενο Ελ Νίνιο του 2015-16 μείωσε δραστικά την παραγωγή ρυζιού στο Βιετνάμ λόγω ξηρασίας και διείσδυσης αλμυρού νερού. Ορισμένοι αγρότες έχασαν το 90% της συγκομιδής τους. Στη Νότια Αφρική, 40 εκατομμύρια άνθρωποι επηρεάστηκαν από τη μείωση των συγκομιδών καλαμποκιού, επίσης λόγω ξηρασίας. Εν τω μεταξύ, οι έντονες βροχοπτώσεις και οι πλημμύρες προκάλεσαν απώλειες στη γεωργία σε περιοχές τόσο απομακρυσμένες μεταξύ τους όσο ο Ισημερινός και η Σομαλία.
Όταν τα τρόφιμα δεν είναι φυσικά διαθέσιμα, οι άμεσες μεταβιβάσεις τροφίμων σε είδος είναι απαραίτητες και μπορούν να σώσουν ζωές. Ωστόσο, η εφαρμογή τους μπορεί να είναι δαπανηρή.
Εάν χρησιμοποιηθούν για πολύ μεγάλο χρονικό διάστημα, μπορούν να καταστείλουν τη ζήτηση για τοπικά παραγόμενα τρόφιμα, μειώνοντας τις τιμές και αποδυναμώνοντας τα κίνητρα για τους εγχώριους αγρότες και τους παραγωγούς τροφίμων να επεκτείνουν την παραγωγή τους.
Δημοσιονομικοί περιορισμοί
Ενώ οι επιδοτήσεις τροφίμων μπορούν να προσφέρουν κρίσιμη στήριξη κατά τη διάρκεια τιμολογιακών κλυδωνισμών, τα κακώς σχεδιασμένα προγράμματα μπορούν να απορροφήσουν σημαντικούς δημοσιονομικούς πόρους και να περιορίσουν την ικανότητα των κυβερνήσεων να επενδύουν στη μακροπρόθεσμη επισιτιστική ασφάλεια μέσω της γεωργικής έρευνας και των υποδομών, καθώς και σε άλλες βασικές δημόσιες υπηρεσίες, όπως η υγεία και η εκπαίδευση. Οι κυβερνήσεις των χωρών χαμηλού εισοδήματος αφιερώνουν ήδη ένα σημαντικό μέρος των πόρων τους σε γενικευμένες επιδοτήσεις τροφίμων, με τις δαπάνες να αυξάνονται συχνά απότομα κατά τη διάρκεια κρίσεων.
Ως εκ τούτου, οι σαφείς στρατηγικές εξόδου είναι ζωτικής σημασίας. Τα προσωρινά μέτρα αντιμετώπισης κρίσεων μπορούν εύκολα να καταστούν μόνιμα, ιδίως όταν θεωρούνται ως δικαιώματα. Μόλις εδραιωθούν, είναι συχνά δύσκολο να καταργηθούν —ακόμη και όταν είναι αναποτελεσματικά ή άδικα. Προκειμένου να φροντίσουν τόσο τη δημοσιονομική υγεία όσο και την υγεία των πολιτών, οι κυβερνήσεις θα πρέπει να σχεδιάσουν τον τρόπο μετάβασης προς μια πιο στοχευμένη και αποτελεσματική βοήθεια, υποστηριζόμενη από ισχυρότερα διοικητικά συστήματα, καθώς οι καταστάσεις έκτακτης ανάγκης υποχωρούν.
Εντοπισμός προβλημάτων πριν την ανάληψη δράσης
Οι πρόσφατες παγκόσμιες διατροφικές κρίσεις έθεσαν σε φανερή τόσο τα πλεονεκτήματα όσο και τις αδυναμίες των υφιστάμενων συστημάτων σε πολλές χώρες. Ενώ ορισμένες χώρες κατάφεραν να ανταποκριθούν γρήγορα, άλλες βασίστηκαν υπερβολικά σε δαπανηρά και κακώς στοχευμένα μέτρα. Καιρικά φαινόμενα όπως το Ελ Νίνιο μπορούν να προκαλέσουν γρήγορα νέες διαταραχές, διαταράσσοντας τις συγκομιδές, περιορίζοντας τις προμήθειες και καταστρέφοντας τις υποδομές, αυξάνοντας περαιτέρω τις τιμές των τροφίμων.
Δεν υπάρχει καθολικό πρότυπο για την επισιτιστική βοήθεια, σύμφωνα με το ΔΝΤ. Για να μπορέσουν οι κυβερνήσεις να δράσουν γρήγορα, θα πρέπει να επενδύσουν, πριν από την εμφάνιση απότομης αύξησης των τιμών των τροφίμων, στην αξιολόγηση των συστημάτων επισιτιστικής στήριξής τους (με οδηγό τις τέσσερις ερωτήσεις που αναφέρθηκαν παραπάνω) και να σχεδιάσουν ένα πρόγραμμα στήριξης με συγκεκριμένο χρονικό πλαίσιο. Διαγιγνώσκοντας πρώτα σωστά το πρόβλημα που προσπαθούν να λύσουν, οι κυβερνήσεις μπορούν να επιλέξουν τις βέλτιστες πολιτικές για να προστατεύσουν πιο αποτελεσματικά τους πιο ευάλωτους πολίτες τους, με το χαμηλότερο δυνατό κόστος.
