Ενώ ο Τραμπ φαίνεται ότι κινεί τα νήματα των δασμών αυξάνονται οι φωνές, φίλων και επικριτών και στα δύο κόμματα που θα ήθελαν το Κογκρέσο να έχει έναν ισχυρότερο ρόλο στην εποπτεία των εμπορικών σχέσεων ευελπιστώντας ότι οι Γερουσιαστές θα περιορίσουν τον προστατευτισμό.
Ωστόσο ξεχνάνε ότι ιστορικά οι περισσότεροι γερουσιαστές και αντιπρόσωποι έχουν γείρει υπέρ των υψηλότερων εμποδίων στις εισαγωγές παρά στο ελεύθερο εμπόριο. Αυτό υποστηρίζει με άρθρο του στο Bloomberg o Marc Levinson οικονομολόγος και ιστορικός στην Ουάσιγκτον. Το πιο πρόσφατο βιβλίο του έχει τίτλο Outside the Box: How Globalization Changed from Moving Stuff to Spreading Ideas. (Έξω από το κουτί: Πώς η παγκοσμιοποίηση άλλαξε από τη μεταφορά πραγμάτων στη διάδοση ιδεών.
Ο ίδιος εκτιμά ότι το Κογκρέσο είναι απίθανο να υπερασπιστεί μια πιο ανοιχτή αμερικανική οικονομία.
Η ιστορία των δασμών ξεκινάει μαζί με το πρώτο Κογκρέσο το 1789. Το Σύνταγμα εξουσιοδότησε το νομοθετικό σώμα να φορολογεί τις εισαγωγές και όπερ εγένετο. Οι δασμοί επιβλήθηκαν για να γεμίσουν το αμερικανικό ταμείο αλλά και για να προστατεύσουν τους Αμερικανούς παραγωγούς. Οι μπότες είναι ένα χαρακτηριστικό παράδειγμα. Οι εισαγόμενες επιβαρύνθηκαν με επιπλέον 50 σεντς και ήταν λιγότερο ανταγωνιστικές από τις μπότες που κατασκευαζόταν από εγχώρια δέρματα και κατασκευαστές που πολλοί είχαν εργαστήρια στην Φιλαδέλφεια.
Οι δασμοί ήταν η κύρια πηγή εσόδων για την κυβέρνηση. Ωστόσο υπουργός Οικονομικών Αλεξάντερ Χάμιλτον θεώρησε ότι δεν συγκέντρωναν αρκετά χρήματα. Ένα χρόνο αργότερα, έστειλε στο Κογκρέσο ένα δεύτερο νομοσχέδιο που αύξανε τους δασμούς «για την εξόφληση των χρεών των Ηνωμένων Πολιτειών και την ενθάρρυνση και προστασία των βιομηχανιών». Το Κογκρέσο δεν έφερε αντιρρήσεις.
Αντέδρασε όμως σφοδρά στα μετέπειτα σχέδια του Χάμιλτον για την καταβολή επιδοτήσεων σε μετρητά για να υποστηριχτούν οι εγχώριοι κατασκευαστές. Οι προτάσεις του για τη χρήση δασμών για τον ίδιο σκοπό έγιναν γενικά αποδεκτές, εφόσον οι νομοθέτες από κάθε περιοχή αισθάνονταν ότι τα συμφέροντα των ψηφοφόρων τους λάμβαναν την προσοχή που τους άξιζε.
Γιατί οι δασμοί αρέσουν στους νομοθέτες
Κατά τη διάρκεια του 19 αιώνα το Κογκρέσο ψήφιζε ένα νέο νομοσχέδιο με δασμούς κάθε λίγα χρόνια με αποκορύφωμα το 1828. Στόχος οι εισαγωγές χάλυβα, προϊόντων μολύβδου (πχ σκάγια τουφεκιών), μαλλιού, μάλλινων ρούχων και υφασμάτων, υαλοπινάκων, κάνναβης και λιναριού.
Ωφελημένοι ήταν οι βιομήχανοι, κυρίως στις βορειοανατολικές και μεσοατλαντικές πολιτείες, μαζί με τους αγρότες στο Κεντάκι, το Οχάιο και το Μιζούρι, καθώς και οι αιγοτρόφοι σε όλο τον Βορρά. Ο βαθύς Νότος παρήγαγε ελάχιστα από τα εμπορεύματα που προστατεύονταν από τους νέους δασμούς, γι’ αυτό και ο νόμος βρήκε σφοδρές αντιδράσεις από τον Νοτιοκαρολινέζο John C. Calhoun, τότε αντιπρόεδρο.
Οι συγκρούσεις στο Κογκρέσο ώθησαν τελικά τους εισαγωγικούς δασμούς του νέου νόμου σε τόσο υψηλά επίπεδα ώστε τα έσοδα που απέφερε το «Δασμολόγιο της Αηδίας», όπως το αποκαλούσαν οι επικριτές του, ανήλθαν στο 57% της αξίας των εισαγωγών το 1830, τον υψηλότερο μέσο δασμολογικό συντελεστή στην ιστορία των ΗΠΑ.
Υπάρχουν δύο τρόποι για να μετρήσει κανείς πόσο προστατευτικοί είναι οι δασμοί μιας χώρας: υπολογίζοντας τις κρατικές εισπράξεις ως ποσοστό της αξίας όλων των εισαγωγών ή υπολογίζοντάς τις ως ποσοστό της αξίας μόνο των εισαγωγών που υπόκεινται σε δασμούς.
Η χειραγώγηση των δασμών για πολιτικό όφελος
Κατά το μεγαλύτερο μέρος του 19ου αιώνα τα ποσοστά αυτά δεν απείχαν πολύ μεταξύ τους, επειδή οι δασμοί εισπράττονταν σχεδόν σε οτιδήποτε εισερχόταν στις Ηνωμένες Πολιτείες. Η εικόνα αυτή άλλαξε δραματικά κατά τη δεκαετία του 1870, καθώς το χάσμα διευρύνθηκε μεταξύ του μέσου δασμολογικού συντελεστή για όλες τις εισαγωγές και του πολύ υψηλότερου μέσου όρου για τα αγαθά στα οποία επιβάλλονταν δασμοί. Ο λόγος; Οι γερουσιαστές και οι αντιπρόσωποι είχαν γίνει έμπειροι στο να χειραγωγούν τους δασμούς για πολιτικούς σκοπούς, καταργώντας τους εντελώς για πολλά προϊόντα, αλλά διατηρώντας τους υψηλούς για τα είδη που είχαν σημασία για τους ψηφοφόρους ή τους χρηματοδότες τους.
Αυτή η αλλαγή ήταν ξεκάθαρη στο δασμολογικό νόμο του 1897. Μέχρι τότε, οι γιγάντιοι κατασκευαστές κυριαρχούσαν σε μεγάλο μέρος της οικονομίας των ΗΠΑ και απαιτούσαν μεγαλύτερη προστασία από τις εισαγωγές. Όταν το νομοσχέδιο για τους δασμούς ήρθε προς συζήτηση στη Γερουσία, οι γερουσιαστές προσέθεσαν 872 τροπολογίες. Ο νόμος, όπως τελικά εγκρίθηκε, μπήκε σε λεπτομέρειες, διευκρινίζοντας, για παράδειγμα, ότι οι εισαγωγές κίτρινων χρωστικών με βάση το χρώμιο θα επιβαρύνονταν με 4,5 σεντς ανά λίβρα, ενώ οι μπλε χρωστικές με βάση το σίδηρο θα επιβαρύνονταν με 8 σεντς, διακρίσεις που έδειχναν την τέχνη των λομπίστες εν δράσει.
Το Κογκρέσο αντέστρεψε ορισμένες από αυτές τις αυξήσεις των δασμών μετά την ορκωμοσία του Γούντροου Γουίλσον ως προέδρου το 1913. Ο Γουίλσον, Δημοκρατικός που αυτοχαρακτηριζόταν ως ο πρώτος πρόεδρος φιλικός προς τους καταναλωτές, είχε κάνει εκστρατεία υπέρ της μείωσης των δασμών. Η συνταγματική τροποποίηση που επέτρεπε στο Κογκρέσο να επιβάλει φόρο εισοδήματος φυσικών προσώπων, η οποία επικυρώθηκε λίγο πριν αναλάβει τα καθήκοντά του, μείωσε την αξία των δασμών ως πηγή κρατικών εσόδων.
Το τέλος του Α’ Παγκοσμίου Πολέμου το 1917, βρήκε το Κογκρέσο υπό τον έλεγχο των Ρεπουμπλικανών, οι οποίοι αύξησαν ξανά τους δασμούς.
Οι δασμοί περνάνε στον Λευκό Οίκο
Δεν είναι τυχαίο ότι το Κογκρέσο έχει ευνοήσει τους δασμούς: Τα οφέλη τους είναι συχνά γεωγραφικά συγκεντρωμένα, ενώ το κόστος τους είναι διάχυτο και συχνά δύσκολο να προβλεφθεί. Ενώ ο πρόεδρος μπορεί να ζυγίσει τα διάχυτα και μακροπρόθεσμα οφέλη από την ανακατανομή του κεφαλαίου και της εργασίας τα μέλη του Κογκρέσου δεν έχουν την πολυτέλεια να προτιμήσουν το μακροπρόθεσμο.
Οι νομοθέτες δεν αγνοούν αυτή τη δυναμική ή τα οφέλη του εμπορίου. Όμως, μόνο μετά τον καταστροφικό απόηχο του νόμου Smoot-Hawley Tariff Act του 1930, ο οποίος αύξησε τους δασμούς σε πολλά προϊόντα πάνω από τα υψηλά επίπεδα που είχαν καθοριστεί το 1922, το Κογκρέσο συμφώνησε, κατόπιν προτροπής του προέδρου Φραγκλίνου Ρούσβελτ, να εκχωρήσει την εξουσία του για το εμπόριο στον Λευκό Οίκο.
Η Μεγάλη Ύφεση είχε ήδη συμπαρασύρει τις καταναλωτικές δαπάνες, και οι υψηλότεροι δασμοί μπορεί να επιδείνωσαν τα πράγματα: Ο όγκος των αμερικανικών εισαγωγών μειώθηκε κατά σχεδόν το ένα τρίτο μεταξύ 1930 και 1932, και οι εξαγωγείς συντρίφτηκαν καθώς οι εμπορικοί εταίροι αντέδρασαν αυξάνοντας τους δασμούς στα προϊόντα που κατασκευάζονταν στις ΗΠΑ.
Οι αμοιβαίες εμπορικές συμφωνίες – Οι δασμοί στα χέρια του προέδρου Ρούσβελτ
Απεγνωσμένοι να αναζωογονήσουν μια χαλαρή οικονομία, οι πολιτικοί άρχισαν να αναγνωρίζουν ότι η εμπορική πολιτική των ΗΠΑ χρειαζόταν προστασία από το ίδιο το Κογκρέσο. Το όχημα ήταν ένα σχεδόν ξεχασμένο νομοθέτημα που ονομαζόταν Νόμος περί Αμοιβαίων Εμπορικών Συμφωνιών.
Ο νόμος του 1934, ένα δισέλιδο κείμενο, επέτρεπε στον πρόεδρο να υπογράφει συμφωνίες με ξένες κυβερνήσεις για τη μείωση των δασμών κατά 50% χωρίς να απαιτείται έγκριση από το Κογκρέσο. Ο νόμος προσέφερε έναν τρόπο στο Κογκρέσο να απομακρυνθεί από τους υψηλούς δασμούς που ωφελούσαν ορισμένες βιομηχανίες εις βάρος των αμερικανών καταναλωτών και της οικονομικής ανάπτυξης. Μπορούσε πλέον να μετακυλήσει την ευθύνη στον πρόεδρο, τον Φραγκλίνο Ρούσβελτ.
Με το Κογκρέσο στο περιθώριο, η κυβέρνηση Ρούσβελτ συνήψε εμπορικές συμφωνίες με 32 χώρες μέχρι το 1945. Κάθε μία από αυτές ήταν αμοιβαία δηλαδή, σε αντάλλαγμα για τη μείωση του δασμού του Καναδά σε μια αμερικανική εξαγωγή, οι Ηνωμένες Πολιτείες θα μείωναν το δασμό τους σε μια εισαγωγή από τον Καναδά. Ίσως το πιο σημαντικό, οι συμφωνίες αυτές περιλάμβαναν ένα χαρακτηριστικό που ονομάζεται καθεστώς του πλέον ευνοούμενου κράτους: Εάν οι ΗΠΑ μείωναν τον δασμό τους στα βότσαλα κέδρου από τον Καναδά, ο χαμηλότερος αυτός δασμός θα ίσχυε αυτόματα και για τα βότσαλα κέδρου από τη Σουηδία, την Ελβετία και κάθε άλλη χώρα που υπέγραφε παρόμοια συμφωνία.
Ο νόμος περί αμοιβαίων εμπορικών συμφωνιών έθεσε τους δασμούς σε καθοδική πορεία, δίνοντας στον πρόεδρο το προβάδισμα όσον αφορά την εμπορική πολιτική. Αυτό δεν άφησε το Κογκρέσο χωρίς επιρροή, αλλά άλλαξε τον τρόπο άσκησης αυτής της επιρροής.
Η δημιουργία του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου
Από τον Δεύτερο Παγκόσμιο Πόλεμο, η μείωση των εμπορικών φραγμών αποτελεί σημαντική πτυχή της οικονομικής ηγεσίας των ΗΠΑ. Αυτή η ηγεμονία έχει ασκηθεί μέσω ευρέων συμφωνιών, όπως το σύμφωνο του 1994 μεταξύ 123 χωρών που δημιούργησε τον Παγκόσμιο Οργανισμό Εμπορίου, καθώς και πιο περιορισμένων ρυθμίσεων όπως η συμφωνία ΗΠΑ-Μεξικού-Καναδά του 2020.
Η έναρξη μιας τέτοιας διαπραγμάτευσης απαιτεί την έγκριση του Κογκρέσου, αλλά από εκεί και πέρα ο εκτελεστικός κλάδος αναλαμβάνει το προβάδισμα. Οι αντιπρόσωποι και οι γερουσιαστές μπορούν να πιέσουν τους εμπορικούς διαπραγματευτές να συμπεριλάβουν αυτό ή να διαγράψουν εκείνο, αλλά έχουν μόνο μια ψήφο πάνω ή κάτω στο τελικό αποτέλεσμα. Δεν μπορούν πλέον να πειράξουν τους δασμούς στο υδροχλωρικό οξύ ή στο κατεψυγμένο λαβράκι για να κατευνάσουν τους ψηφοφόρους τους.
Επιπλέον επιστρέφοντας στο σήμερα τα εμπορικά σύμφωνα απέχουν πολύ από τα αντίστοιχα του 1935. Η συμφωνία ΗΠΑ-Καναδά του 1935 περιλάμβανε μόλις οκτώ σελίδες κειμένου και έναν κατάλογο συμφωνηθέντων δασμολογικών συντελεστών. Σήμερα είναι κείμενα εκατοντάδων σελίδων σε νομική γλώσσα. Αν τα μέλη του Κογκρέσου μπορούσαν να τα διαχωρίσουν πρόταση προς πρόταση με εντολή της μιας ή της άλλης ομάδας συμφερόντων, καμία εμπορική συμφωνία δεν θα επικυρωνόταν ποτέ.
Τα όπλα του Κογκρέσου
Ωστόσο το Κογκρέσο δεν είναι τελείως έξω από το χορό. Το 1981, οι απειλές του να περιορίσει τις εισαγωγές ιαπωνικών αυτοκινήτων ώθησαν την κυβέρνηση Ρίγκαν να επιδιώξει «εθελοντικά» όρια εξαγωγών, στα οποία συμφώνησε η Ιαπωνία. Το 2016, το Κογκρέσο αρνήθηκε ακόμη και να ψηφίσει τη Σύμπραξη των 12 χωρών για τη Διασυνοριακή Συνεργασία Ειρηνικού, μια εμπορική συμφωνία που σχεδιάστηκε από την κυβέρνηση Ομπάμα ως τρόπος εξισορρόπησης της αυξανόμενης δύναμης της Κίνας.
Το Κογκρέσο έχει αυστηροποιήσει τις εντολές για τη χρήση αμερικανικών προϊόντων όταν εμπλέκονται ομοσπονδιακά κονδύλια
Το Κογκρέσο μπορεί επίσης να εκφράσει τα «προστατευτικά του ένστικτα» με λιγότερο ορατούς τρόπους. Ένας από αυτούς είναι με το να τροποποιεί τις διαδικασίες με τις οποίες η κυβέρνηση κρίνει τις καταγγελίες ότι οι επιδοτούμενες ή αδικαιολόγητα φθηνές εισαγωγές βλάπτουν τους Αμερικανούς κατασκευαστές ή τους εργαζόμενους. Μια τέτοια καταγγελία ενεργοποιεί έρευνες από δύο διαφορετικές ομοσπονδιακές υπηρεσίες και μπορεί να καταλήξει με την επιβολή υψηλών δασμών στα εν λόγω προϊόντα. Με την πάροδο των ετών, το Κογκρέσο άλλαξε σταδιακά τους κανόνες που διέπουν αυτές τις έρευνες, ώστε να διευκολύνει τις αμερικανικές εταιρείες να κερδίζουν.
Έχει επίσης επανειλημμένα αυστηροποιήσει τις εντολές για τη χρήση αμερικανικών προϊόντων όταν εμπλέκονται ομοσπονδιακά κονδύλια. Αυτή η αντι-εισαγωγική πολιτική είναι ένας από τους λόγους για τους οποίους η κατασκευή ενός μιλίου σήραγγας για μια γραμμή μετρό κοστίζει αρκετές φορές περισσότερο στις Ηνωμένες Πολιτείες από ό,τι σε άλλες χώρες με υψηλούς μισθούς: Οι εργολάβοι πρέπει να χρησιμοποιούν χάλυβα αμερικανικής κατασκευής, ο οποίος, χάρη στους υψηλούς δασμούς που απαιτούν οι φίλοι της χαλυβουργίας στο Κογκρέσο, είναι ο ακριβότερος στον κόσμο.
