To ΤΕΚΑ και οι μελλοντικοί δημοσιονομικοί κίνδυνοι

Η δημόσια κοινωνική ασφάλιση βασίζεται στην βασική αρχή της αλληλεγγύης με κεντρικούς στόχους: α) την προστασία των ασφαλισμένων από κινδύνους όπως τους γήρατος, της αναπηρίας και της χηρείας και β) την άμβλυνση των οικονομικών και των κοινωνικών ανισοτήτων. Για την επίτευξη των κεντρικών αυτών στόχων η λειτουργία της δημόσιας κοινωνικής ασφάλισης, εκτός από την βασική αρχή της αλληλεγγύης (συλλογική αντιμετώπιση των προαναφερόμενων κινδύνων) συμβάλλει καθοριστικά και στην ενίσχυση της αναδιανεμητικότητας σε είδος και σε χρήμα.

Αντίθετα, το κεφαλαιοποιητικό σύστημα λειτουργεί με βάση την ατομική ευθύνη και όχι με βάση την αλληλεγγύη και για τον λόγο αυτό χαρακτηρίζεται από την διεύρυνση των οικονομικών και των κοινωνικών ανισοτήτων. Η δημιουργία (Ν.4826/2021) και λειτουργία του Ταμείου Επικουρικής Κεφαλαιοποιητικής Αασφάλισης (ΤΕΚΑ) στην Ελλάδα περιόρισε την αλληλεγγύη μόνο στην κύρια σύνταξη και μελλοντικά θα προκαλέσει αύξηση των ανισοτήτων, δεδομένου ότι οι παρατηρούμενες μισθολογικές ανισότητες κατά τον εργασιακό βίο θα μεταφέρονται και στον συνταξιοδοτικό βίο.

Αντίθετα, η αναδιανεμητικότητα αμβλύνει τις ανισότητες που παρατηρούνται κατά τον εργασιακό βίο στην διάρκεια του συνταξιοδοτικού βίου. Παράλληλα, η δημιουργία του ΤΕΚΑ στην χώρα μας έχει προκαλέσει αρνητικές επιπτώσεις στο πεδίο της επαγγελματικής ασφάλισης, η οποία λειτουργεί στη βάση της προαιρετικής και εθελοντικής επιλογής και συμμετοχής.

Επίσης, στο ΤΕΚΑ μετά από 41 μήνες λειτουργίας παρατηρούνται κάποιες πρώτες δυσλειτουργίες και παθογένειες του παρελθόντος. Αρχικά, παρατηρείται σημαντικά μικρότερο αποθεματικό σε σχέση με το πλήθος των ασφαλισμένων. Συγκεκριμένα, ενώ οι ασφαλισμένοι είναι 533.000 άτομα τα αποθεματικά του συγκεκριμένου Ταμείου είναι μόλις 283 εκατ. ευρώ. Σημειώνεται ότι με βάση την ιδρυτική μελέτη του ΤΕΚΑ μέχρι το τέλος του 2024, εκτιμώνταν ότι οι ασφαλισμένοι θα είναι 485.000 άτομα και τα αποθεματικά θα είναι 510 εκατ. ευρώ.

Αυτό, πιθανώς συμβαίνει για δύο λόγους: Πρώτον, επειδή ο μέσος μισθός των ασφαλισμένων να είναι μόλις 450 ευρώ (μεικτά), αποδεικνύοντας ότι οι νέοι εργαζόμενοι υποαπασχολούνται ή ότι υπάρχει μεγάλο μέρος οφειλών από καταβαλλόμενες εισφορές, το οποίο δεν πρέπει να υπάρχει σε κεφαλαιοποιητικά συστήματα αφού αυτό προκαλεί διαφυγόντα κέρδη για τους ασφαλισμένους από τις επενδύσεις. Δεύτερον, επειδή με τον σωρευτικό πληθωρισμό στο επίπεδο του 16% κατά την τριετία 2022 – 2024, οι νέες γενιές τα τρία πρώτα έτη ξεκίνησαν με αρνητική απόδοση της τάξης του 16%, δημιουργώντας παράλληλα έλλειμμα στον κρατικό προϋπολογισμό, δεδομένου ότι το κράτος έχει εγγυηθεί τον πληθωρισμό στις καταβαλλόμενες εισφορές.

Παράλληλα, σύμφωνα με το Διεθνές Γραφείο Εργασίας (ILO), τα τελευταία 20 χρόνια παρατηρείται σε διεθνές επίπεδο μια στροφή από τα συνταξιοδοτικά ταμεία καθορισμένων παροχών στα συνταξιοδοτικά ταμεία καθορισμένων εισφορών (ατομικοί λογαριασμοί) με την προτροπή διεθνών Οργανισμών, όπως η Παγκόσμια Τράπεζα, το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο και ο ΟΟΣΑ, προκειμένου να μεταφερθεί ο δημογραφικός κίνδυνος, ο κίνδυνος του πληθωρισμού και ο κίνδυνος των αγορών (επενδυτικός κίνδυνος) από την ευθύνη του κράτους ή των εργοδοτών στους ασφαλισμένους, στους εργαζόμενους και τους συνταξιούχους. Ως απάντηση σ’ αυτή την κριτική, πολλές κυβερνήσεις που υιοθέτησαν κεφαλαιοποιητικά συστήματα ατομικών λογαριασμών, όπως η χώρα μας με την ίδρυση του ΤΕΚΑ (Ν. 4826/2021), ενσωμάτωσαν νομοθετικά στην λειτουργία αυτών των συστημάτων ορισμένες εγγυήσεις όπως ένα ελάχιστο ποσό σύνταξης, ή μία εγγυημένη επενδυτική απόδοση ή κάποιες εγγυήσεις σε περίπτωση απάτης.

Όπως επισημαίνει το Διεθνές Γραφείο Εργασίας, η αποτελεσματικότητα και η οικονομική ανοχή τέτοιων εγγυήσεων σε συνταξιοδοτικά συστήματα ατομικών λογαριασμών εξαρτώνται από το βάθος των κεφαλαιαγορών της όπως και από την δυνατότητα της έγκαιρης είσπραξης των εισφορών. Για παράδειγμα, στην Χιλή το σύστημα των ατομικών λογαριασμών εγγυάται ένα ελάχιστο ποσό σύνταξης το οποίο αντιστοιχεί στο 85% της σύνταξης που προκύπτει από τον κατώτατο μισθό με 20 έτη ασφάλισης. Όπως, και στο ΤΕΚΑ όπου στην περίπτωση της χηρείας και της αναπηρίας το όριο της κατώτατης σύνταξης αντιστοιχεί στο ποσό που προκύπτει από την ασφάλιση 15 ετών με τον κατώτατο μισθό. Αντίστοιχο κατώτερο όριο σύνταξης έχει και η Ουγγαρία.

Επίσης, στην Χιλή δημιουργήθηκε μεγάλο βάρος για τον κρατικό προϋπολογισμό από το γεγονός ότι πολλοί εργοδότες δεν κατέβαλλαν τις ασφαλιστικές εισφορές (εισφοροαποφυγή) (Campbell, 1994b). Το ίδιο φαινόμενο αντιμετώπισε και η Ουγγαρία Επίσης, μια άλλη εγγύηση που παρείχε το κεφαλαιοποιητικό σύστημα της Χιλής, ήταν μια ελάχιστη εγγυημένη επενδυτική απόδοση η οποία χρηματοδοτείται από τον κρατικό προϋπολογισμό. Μια παρόμοια εγγύηση παρέχει και το ΤΕΚΑ αφού ο κρατικός προϋπολογισμός σύμφωνα με τον Ν. 4826/2021, εγγυάται ως ελάχιστο ποσό την επιστροφή των καταβαλλόμενων εισφορών αναπροσαρμοσμένων με τον πληθωρισμό. Δηλαδή, ο κρατικός προϋπολογισμός στο ΤΕΚΑ εγγυάται τόσο την απώλεια λόγω αρνητικών αποδόσεων των αγορών, όσο και τον πληθωρισμό. ‘Όμως, όπως χαρακτηριστικά επισημαίνει το Διεθνές Γραφείο Εργασίας, η εγγύηση των επενδυτικών αποδόσεων και του πληθωρισμού θα θέσει μελλοντικά τους κρατικούς προϋπολογισμούς των χωρών σε σοβαρή δημοσιονομική πίεση. Κι’ αυτό γιατί σ’ ένα αναδιανεμητικό συνταξιοδοτικό σύστημα καθορισμένων παροχών (όπως είναι η κύρια σύνταξη στην Ελλάδα), ο βασικός κίνδυνος που αναλαμβάνουν οι κυβερνήσεις είναι ο δημογραφικός κίνδυνος (ο κίνδυνος οι συνταξιούχοι να ζήσουν περισσότερο από το αναμενόμενο, η μείωση του εργατικού δυναμικού, κ.λ.π.).

‘Όμως αυτοί οι κίνδυνοι μπορούν να αντιμετωπιστούν με κατάλληλες πολιτικές, όπως με αλλαγές στις παραμέτρους του διανεμητικού συστήματος (π.χ. πηγές νέων εσόδων κ.α.). Ενώ, όπως χαρακτηριστικά αναφέρει το Διεθνές Γραφείο Εργασίας, όταν το κράτος εγγυάται την επενδυτική απόδοση και τον πληθωρισμό, ο κίνδυνος με τον οποίο έρχεται αντιμέτωπο δεν μπορεί να περιοριστεί παρά μόνο με το να αρνηθεί να αναλάβει τις εγγυήσεις που είχε υποσχεθεί στην έναρξη λειτουργίας των κεφαλαιοποιητικών ατομικών λογαριασμών. Το γεγονός αυτό δημιουργεί και ένα σημαντικό ηθικό κίνδυνο. Αφού οι διαχειριστές επενδύσεων γνωρίζοντας ότι το ύψος των ατομικών λογαριασμών είναι εγγυημένο ίσως προβούν στην ανάληψη υπερβολικά υψηλού κινδύνου ή θα προβαίνουν σε μη απαραίτητες αγοραπωλησίες προϊόντων αυξάνοντας το κόστος διαχείρισης. Επίσης, η δυνατότητα επιλογής μεταξύ επενδυτικών χαρτοφυλακίων υψηλού, μεσαίου και χαμηλού κινδύνου, θα οδηγήσει τους ασφαλισμένους να επιλέγουν το χαρτοφυλάκιο υψηλού κινδύνου αφού θα γνωρίζουν ότι οι ατομικοί λογαριασμοί είναι εγγυημένοι με αποτέλεσμα μελλοντικά ο κρατικός προϋπολογισμός να έρθει αντιμέτωπος με υψηλό κόστος εγγύησης ή με την άρνηση καταβολής των εγγυήσεων.

Επιπλέον, ένας ακόμη κίνδυνος που ενυπάρχει στα κεφαλαιοποιητικά συστήματα ατομικών λογαριασμών είναι ο πολιτικός κίνδυνος. Για παράδειγμα ο πολιτικός κίνδυνος εκτός από την άρνηση της καταβολής των μελλοντικών εγγυήσεων είναι και η χρήση των αποθεματικών των ατομικών λογαριασμών που θα συσσωρεύονται αφού, όπως ανακύπτει τον τελευταίο διάστημα, συζητείται στους κόλπους της Ευρωπαϊκής Επιτροπής η χρήση των αποθεματικών των κεφαλαιοποιητικών ταμείων για την χρηματοδότηση της άμυνας στην Ευρώπη. Τέλος, μεγάλη και σοβαρή προσοχή απαιτείται να δίνεται σε ισχυρισμούς ότι το ΤΕΚΑ θα καταβάλλει στο μέλλον μεγαλύτερες επικουρικές συντάξεις από τις σημερινές με βάση την ιστορική πορεία των αποδόσεων των επενδύσεων άλλων χωρών. Κι΄ αυτό επειδή οι μελλοντικές αποδόσεις υπόκεινται στην αβεβαιότητα, με την έννοια ότι η μετρήσιμη αβεβαιότητα (κίνδυνος) είναι πολύ διαφορετική από την μη μετρήσιμη αβεβαιότητα, όπως είναι η προοπτική των επιτοκίων σε μία εικοσαετία ή η προοπτική ενός πολέμου.

Των Σάββα Γ. Ρομπόλη Ομότ. Καθηγητή Παντείου Πανεπιστημίου

Βασίλειου Γ. Μπέτση Δρ. Παντείου Πανεπιστημίου