«Brussels Effect» – Ελλάδα και περιβάλλον

Η Annu Bradford στο πολυσυζητημένο βιβλίο της «The Brussels Effect, How the European Union Rules the World» (Oxford University Press) λέει ότι το «Brussels Effect» αναφέρεται «στη μονομερή εξουσία που έχει η Ευρωπαϊκή Ενωση να ρυθμίζει τις παγκόσμιες αγορές. Χωρίς την ανάγκη προσφυγής σε διεθνείς οργανισμούς ή σε συνεργασίες με μεγάλα έθνη, η ΕΕ έχει την ικανότητα να θεσπίζει ρυθμίσεις που διαμορφώνουν το παγκόσμιο επιχειρηματικό περιβάλλον στη λογική του «ξεχωριστού εξευρωπαϊσμού». Ετσι «η ΕΕ είναι μια επιδραστική υπερδύναμη που διαμορφώνει τον κόσμο κατ’ εικόνα και ομοίωσή της».

Η επίδραση όμως του «Brussels Effect» ως εξευρωπαϊσμού είναι πολύ πιο ισχυρή στην περίπτωση των κρατών-μελών της Ενωσης αλλά και στην άμεση περιφέρειά της μέσω της διαδικασίας της διεύρυνσης. Ο εκσυγχρονισμός της Ελλάδας είναι εξόχως χαρακτηριστικός. Ο εκσυγχρονισμός της χώρας συντελέστηκε κυρίως ως αποτέλεσμα του «Brussels Effect». Τα τέσσερα διακριτά κύματα εκσυγχρονισμού στη μεταπολιτευτική Ελλάδα είχαν ως αφετηρία το «Brussels Effect». Ηταν εν πολλοίς εισαγόμενος εκσυγχρονισμός/εξευρωπαϊσμός, αλλά με όλους τους περιορισμούς που έχουν επισημανθεί στη σχετική βιβλιογραφία (βλέπε, μεταξύ άλλων, K. Featherstone, D. Papadimitriou, «The Limits of Europeanization», London, Palgrave, 2008).

Ειδικότερα:

Α. 1975-1981: Πρώτο κύμα σχεδιασμένου εκσυγχρονισμού – ένταξη. Είχε ουσιαστικά ως αφετηρία την προετοιμασία, προσαρμογή της χώρας για την ένταξη στην τότε Ευρωπαϊκή Κοινότητα (ΕΟΚ). Εστιάσθηκε κυρίως στο πεδίο των πολιτικών θεσμών και πολιτικού συστήματος, με την οικοδόμηση της δημοκρατίας, τη θέσπιση ενός νέου Συντάγματος. Καθώς θα ήταν αδιανόητη η ελληνική ένταξη χωρίς ένα ολοκληρωμένο και λειτουργικό δημοκρατικό πολιτικό σύστημα, αν και τότε δεν είχαν ακόμη υιοθετηθεί τα κριτήρια ένταξης (Κριτήρια Κοπεγχάγης – 1973). Υπήρξαν προσπάθειες εκσυγχρονισμού και στους τομείς διοίκησης και οικονομίας, αλλά με πολύ περιορισμένα αποτελέσματα. Ενας λόγος γι’ αυτό υπήρξε το γεγονός ότι η επιλογή της ένταξης δεν απολάμβανε ευρεία πολιτική συναίνεση που θα διευκόλυνε τον εκσυγχρονισμό. Αντίθετα, σημαντικές πολιτικές δυνάμεις είχαν ταχθεί ενάντια στην ένταξη και στη διαδικασία της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης και ΕΟΚ.

Β. 1966-2004: Δεύτερο κύμα σχεδιασμένου εκσυγχρονισμού – ένταξη ΟΝΕ. Στο διάστημα της ένταξης 1981-1996 έγιναν αποσπασματικά βήματα εκσυγχρονισμού αλλά χωρίς ένα ολοκληρωμένο σχέδιο. Αντίθετα, υπήρξαν καθυστερήσεις, παραλείψεις, αδυναμίες προσαρμογής στις απαιτήσεις της συμμετοχής στο ενωσιακό σύστημα. Θεωρήσαμε την Ελλάδα ως «ειδική περίπτωση» που δεν θα έπρεπε ίσως καν να προσαρμοστεί (βλέπε σχετικά Π. Κ. Ιωακειμίδης, «Ελλάδα – Ευρωπαϊκή Ενωση. Τρία λάθη και πέντε μύθοι», Αθήνα, Θεμέλιο, 2018). Το ολοκληρωμένο σχέδιο εκσυγχρονισμού που αποτύπωσε πλήρως το «Brussels Effect» υπήρξε στην περίοδο 1996-2002 με τη διακυβέρνηση Κ. Σημίτη και με στόχο την ένταξη της χώρας στην Οικονομική και Νομισματική Ενωση (ΟΝΕ). Στην περίοδο αυτή έγινε (και ως ενδογενής, εθνική προτεραιότητα) η πλέον συστηματική προσπάθεια εκσυγχρονισμού – εξευρωπαϊσμού της χώρας σε όλους τους τομείς, από την οικονομία (επίτευξη κριτηρίων ονομαστικής σύγκλισης του Μάαστριχτ για την υιοθέτηση του ενιαίου νομίσματος, ευρώ) μέχρι τη διοίκηση, την αγροτική οικονομία και τις υποδομές. Και βεβαίως η χώρα εντάχθηκε στην ΟΝΕ ως το δωδέκατο τότε μέλος της. Μια εξέλιξη που έφερε την Ελλάδα στο κέντρο, στον εσωτερικό πυρήνα της Ενωσης και στις διαδικασίες λήψης αποφάσεων.

Γ. 2010-2018: Τρίτο κύμα σχεδιασμένου εκσυγχρονισμού – απάντηση στην οικονομική κρίση. Το τρίτο σχεδιασμένο κύμα εκσυγχρονισμού επιβλήθηκε κυρίως από τις Βρυξέλλες προκειμένου η Ελλάδα να βγει από την κρίση χρέους και την οικονομική κρίση στην οποία περιήλθε κυρίως με δική της ευθύνη και με άστοχα μέτρα ή παραλείψεις τα αμέσως προηγούμενα χρόνια. Παρά τις ορισμένες δυσάρεστες πτυχές, τα λεγόμενα μνημόνια υπήρξαν προγράμματα βίαιου εκσυγχρονισμού – εξευρωπαϊσμού πρώτα απ’ όλα στους δημοσιονομικούς κανόνες της ΟΝΕ (Συνθήκη Ευρωπαϊκής Ενωσης – Μάαστριχτ, Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης κ.λπ.) και στην ευρύτερη οικονομία (βελτίωση ανταγωνιστικότητας, παραγωγικότητας, άνοιγμα αγορών κ.λπ.) αλλά και στη διοικητική, θεσμική συγκρότηση του κράτους (βελτίωση λειτουργίας της διοίκησης, απόδοσης δικαιοσύνης κ.λπ.). Παρά την έμφαση ότι τα προγράμματα αυτά ήταν «ελληνικής ιδιοκτησίας», στην ουσία ήταν «ενωσιακής επιβολής» με κύρια απειλή την άρνηση στήριξης της χώρας για την εξυπηρέτηση του χρέους ή και σε ακραία περίπτωση την αποβολή της χώρας από την ευρωζώνη/ευρώ (Grexit). Παρά ταύτα, τα προγράμματα αυτά, και παρά τις αστοχίες, καθυστερήσεις και ενίοτε κακή εφαρμογή, απέδωσαν. Η Ελλάδα βγήκε από την οικονομική κρίση σε καλύτερη γενικά κατάσταση και με ενισχυμένη την αξιοπιστία της, αν και με υψηλό κοινωνικό κόστος.

Δ. 2020: Τέταρτο κύμα σχεδιασμένου εκσυγχρονισμού – πέραν της πανδημίας. Το τέταρτο σχεδιασμένο κύμα εκσυγχρονισμού «απορρέει» κατά κάποιον τρόπο από το Ταμείο Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας. Το Ταμείο αυτό ύψους 750 δισ. ευρώ, που συστήθηκε για την αντιμετώπιση των οικονομικών και κοινωνικών συνεπειών της πανδημίας COVID-19, εστιάζει τις προτεραιότητές του στην «πράσινη μετάβαση» για την αντιμετώπιση της κλιματικής κρίσης, στον «ψηφιακό μετασχηματισμό» (κυρίως) καθώς και στους τομείς των υποδομών, υγείας κ.λπ. Και αυτές τις προτεραιότητες οφείλουν να υλοποιήσουν οι εθνικές κυβερνήσεις με τις χρηματοδοτήσεις του Ταμείου και τα εθνικά τους προγράμματα. Η Ελλάδα – με χρηματοδοτήσεις ύψους 32 δισ. ευρώ σε επιδοτήσεις (grants) και δάνεια από το Ταμείο – έχει την ευκαιρία για τον εκσυγχρονισμό στους κρίσιμους αυτούς τομείς σε συνδυασμό και με τους πόρους του νέου Δημοσιονομικού Πλαισίου (2021-2027).

Η εξωτερική πολιτική: Είναι προφανής επομένως η επίδραση του «Brussels Effect» στον εσωτερικό εκσυγχρονισμό – εξευρωπαϊσμό της Ελλάδας μέσω της εφαρμογής των κανόνων, ρυθμίσεων, πολιτικών δράσεων της ΕΕ. Χωρίς την επίδραση αυτή η Ελλάδα δεν γνωρίζουμε πώς θα ήταν σήμερα. Με την εφαρμογή των ενωσιακών κανόνων η Ελλάδα έλυσε χρονίζοντα προβλήματα. Σε έναν τομέα όμως, αυτόν της εξωτερικής πολιτικής, τα προβλήματα παραμένουν άλυτα, ιδιαίτερα σε ό,τι αφορά τις ελληνοτουρκικές σχέσεις, αν και υπήρξε ένας σημαντικός βαθμός εξευρωπαϊσμού της εξωτερικής πολιτικής (βλέπε P.C. Ioakimidis, «The Europeanization of Greece’s Foreign Policy: Progress and Problems»). Η επίδραση του «Brussels Effect» στο πεδίο των ελληνοτουρκικών ιχνηλατείται μόνο στην περίοδο που η Τουρκία επιδίωκε σοβαρά να καταστεί μέλος της Ενωσης (1999-2007 περίπου) και η Ενωση πίεζε για την εφαρμογή των ενταξιακών κριτηρίων και αρχών της Ενωσης (Κριτήρια Κοπεγχάγης). Τα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Ελσίνκι (1999) αποτυπώνουν εύγλωττα την επίδραση της Ενωσης. Η Τουρκία, επειδή φιλοδοξούσε να καταστεί μέλος της Ενωσης, δεσμεύτηκε στην επίλυση των ελληνοτουρκικών διαφορών ή στην παραπομπή τους στο Διεθνές Δικαστήριο της Χάγης. Με την ουσιαστική εγκατάλειψη του στόχου της ένταξης, η Ενωση δεν έχει εναλλακτικό κεκτημένο (συγκεκριμένους κανόνες, ρυθμίσεις) με το οποίο να ζητήσει από Τουρκία ή Ελλάδα να εφαρμόσουν για την επίλυση των προβλημάτων. Δεν είχε, με άλλα λόγια, κοινή εξωτερική πολιτική που να καλύπτει και τις διμερείς εξωτερικές σχέσεις των κρατών-μελών της. Οθεν η μη επίλυση ως ένα σενάριο (αλλά όχι και το μόνο).

Το μείζον ερώτημα τώρα είναι εάν το «Brussels Εffect» θα δουλεύει και στην περίπτωση της ριζοσπαστικής νομοθεσίας ΕΕ για το περιβάλλον – κλιματική αλλαγή…

 * Ο καθηγητής Π. Κ. Ιωακειμίδης είναι πρώην πρεσβευτής – σύμβουλος του ΥΠΕΞ και μέλος της συμβουλευτικής επιτροπής του FEPS και ΕΛΙΑΜΕΠ. Από τις εκδόσεις Θεμέλιο κυκλοφορεί το τελευταίο του βιβλίο «Επιτεύγματα και στρατηγικά λάθη της εξωτερικής πολιτικής της Μεταπολίτευσης».