Κρατικές επιδοτήσεις, ανισότητα και στρεβλώσεις της ενιαίας αγοράς

«Σας γράφω για ένα επείγον ζήτημα. Η ανταγωνιστικότητα της ευρωπαϊκής βιομηχανίας αντιμετωπίζει μια σειρά από προκλήσεις». Με αυτή τη δυναμική εισαγωγή στην επιστολή που στάλθηκε στις 13 Ιανουαρίου, η Εκτελεστική Αντιπρόεδρος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Μαργκρέτε Βεστάγκερ επέστησε την προσοχή των υπουργών οικονομικών των κρατών μελών. Στη συνέχεια προειδοποίησε ότι ελλοχεύει ο κίνδυνος ο νόμος της προεδρίας Μπάιντεν για τη μείωση του πληθωρισμού (IRA) να δελεάσει ευρωπαϊκές επιχειρήσεις να μεταφέρουν επενδύσεις στην άλλη πλευρά του Ατλαντικού.

Οι λόγος είναι απλός: ο πολυσυζητημένος αυτός νόμος επιδοτεί γενναιόδωρα (369 δις δολάρια) πολιτικές για το κλίμα και την ενέργεια. Για παράδειγμα, παρέχονται εκπτώσεις φόρου σε καταναλωτές που αγοράζουν ηλεκτρικά αυτοκίνητα που κατασκευάστηκαν στη Βόρεια Αμερική. Αυτό θα μπορούσε αυτόματα να κάνει τα ευρωπαϊκά ηλεκτρικά αυτοκίνητα λιγότερο ελκυστικά για τους αγοραστές.

Από την ίδρυσή της, όμως, η ενιαία αγορά βασίζεται στην ιδέα της αποτροπής του αθέμιτου ανταγωνισμού ανάμεσα στα κράτη μέλη. Για αυτό το λόγο, ο αυστηρός έλεγχος των κρατικών ενισχύσεων που προσφέρουν τα κράτη μέλη στις βιομηχανίες τους είναι βασικός πυλώνας της ΕΕ και αποτελεί βασική προϋπόθεση για την εύρυθμη λειτουργία της. Το 2019 οι συνολικές δαπάνες για κρατικές ενισχύσεις στην ΕΕ ήταν μόλις 135 δις ευρώ, όμως το 2020 εκτινάχθηκαν στα 320 δις ευρώ (2,4% του ΑΕΠ της ΕΕ). Σύμφωνα με τα δεδομένα της Eurostat, και στην Ελλάδα η αύξηση των κρατικών ενισχύσεων τον πρώτο χρόνο της πανδημίας ήταν ακόμη πιο θεαματική: από 1,1 δις ευρώ το 2019 (0,6% του ΑΕΠ) σε 7 δις ευρώ (4,3% του ΑΕΠ) το 2020.

Όπως υποδηλώνει αυτή η κατακόρυφη αύξηση, οι κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις στην ΕΕ είχαν ήδη χαλαρώσει πολύ πριν την ανακοίνωση των κολοσσιαίων επιδοτήσεων της προεδρίας Μπάιντεν. Στις 19 Μαρτίου 2020 η Επιτροπή ενέκρινε το πρώτο προσωρινό πλαίσιο για τα μέτρα κρατικής ενίσχυσης λόγω πανδημίας (ακολούθησαν 7 τροποποιήσεις).

Στις 23 Μαρτίου 2022 εγκρίθηκε το Προσωρινό πλαίσιο κρίσης για τη στήριξη της οικονομίας στο πλαίσιο της εισβολής της Ρωσίας στην Ουκρανία. Όπως αναφέρεται στην επιστολή της Μαργκρέτε Βεστάγκερ, έχουν μέχρι τώρα δοθεί 672 δις ευρώ κρατικών ενισχύσεων. Επί πλέον, Ευρωπαίοι αξιωματούχοι εξετάζουν περαιτέρω χαλάρωση των κανόνων και ανασχεδιασμό των προσωρινών προγραμμάτων για τις κρατικές ενισχύσεις – με απλούστερους κανόνες, διεύρυνση διάρκειας και πεδίου εφαρμογής, επιτάχυνση διαδικασιών κ.ά.

Η επιστροφή της «ευρωπαϊκής βιομηχανικής πολιτικής» όμως θα είναι δύσκολη για διάφορους λόγους. Πρώτον, το πεδίο του ανταγωνισμού της ΕΕ με τις ΗΠΑ δεν αφορά μόνο το μέγεθος και το εύρος των κρατικών ενισχύσεων, αλλά και το χρόνο που απαιτείται για τη λήψη αυτών των επιδοτήσεων από τις επιχειρήσεις (με την ΕΕ να υστερεί σε αυτό το σημείο λόγω της πολυπλοκότητας του θεσμικού της πλαισίου). Δεύτερον, η απελευθέρωση των κρατικών ενισχύσεων μοιραία θα εντείνει τις ανισότητες ανάμεσα στα κράτη μέλη, αφού οι κυβερνήσεις με μεγαλύτερο δημοσιονομικό χώρο θα μπορούν να διαθέσουν περισσότερα κεφάλαια στη στήριξη των βιομηχανιών τους.

Κάτι τέτοιο θέτει σε κίνδυνο τα θεμέλια της ενιαίας αγοράς. Σύμφωνα με την επιστολή που έστειλε η Μαργκρέτε Βεστάγκερ αυτό είναι ήδη εμφανές. Η ΕΕ ενέκρινε επιδοτήσεις ύψους 356 δις ευρώ στη Γερμανία (53% όλων των κρατικών επιδοτήσεων που δόθηκαν στην ΕΕ το 2022), και άλλα 162 δις στη Γαλλία (24% του συνόλου). Η Ιταλία ήταν στην τρίτη θέση, με μεγάλη απόσταση (51 δις ή 8% όλων των κρατικών επιδοτήσεων στην ΕΕ).

Μεγάλο ενδιαφέρον έχει η σύγκριση του ειδικού βάρους των κρατικών ενισχύσεων στην εθνική οικονομία των κρατών μελών, όπως στο διάγραμμα. Διαιρώντας το ύψος τους το 2022 με το ΑΕΠ το 2021 (τελευταίο έτος για το οποίο έχουν δημοσιευθεί επίσημα στοιχεία), διαπιστώνουμε ότι στη Γερμανία – μεγαλύτερη οικονομία της ΕΕ – οι κρατικές ενισχύσεις έφταναν το 10% σχεδόν του ΑΕΠ. Στη Δανία και στη Φινλανδία, το μερίδιο των κρατικών ενισχύσεων στο ΑΕΠ ήταν γύρω στο 7%. Στη Γαλλία 6,5%. Από εκεί και πέρα, στην Ιταλία ήταν κάτω από 3%, σε άλλες έξι χώρες μεταξύ 1% και 2,5%, ενώ σε 14 κράτη μέλη οι κρατικές ενισχύσεις αντιστοιχούσαν σε λιγότερο από 1% του ΑΕΠ.

Με αυτά τα δεδομένα, εύκολα γίνεται αντιληπτός ο κίνδυνος κατακερματισμού της ενιαίας αγοράς, και κυριαρχίας της από γερμανικές ή γαλλικές επιχειρήσεις (με την υποστήριξη των κυβερνήσεων τους). Για αυτό έχει ανοίξει έντονος διάλογος για την ενδεδειγμένη πολιτική της ΕΕ. Από τη μια, ο γαλλογερμανικός άξονας ζητά χαλάρωση των κανόνων κρατικής ενίσχυσης. Από την άλλη, οι χώρες με λιγότερο δημοσιονομικό χώρο προβληματίζονται για το ποιες θα πρέπει να είναι οι πηγές χρηματοδότησης αυτών των μέτρων έτσι ώστε να μην υπάρξουν στρεβλώσεις στην ενιαία αγορά (και να μην μείνουν πίσω οι δικές τους βιομηχανίες).

Για να μην είναι η πολιτική κρατικών ενισχύσεων «γαλλογερμανική υπόθεση», μια λύση θα ήταν η αμοιβαιοποίηση της χρηματοδότησης σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η πρόεδρος της Κομισιόν έχει δηλώσει ότι υποστηρίζει την δημιουργία Ευρωπαϊκού Ταμείου Κυριαρχίας για την στήριξη της βιομηχανίας. Βέβαια, μια τέτοια «ευρωπαϊκή λύση» θα ήταν πολύ πιο χρονοβόρα και πολύ πιο αμφιλεγόμενη από τη χαλάρωση των κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις. Εάν, όμως, επιλεγεί η χαλάρωση των κανόνων χωρίς αμοιβαιοποίηση της χρηματοδότησης, η ΕΕ θα έχει κάνει ένα αποφασιστικό βήμα προς την κατεύθυνση του κατακερματισμού της ενιαίας αγοράς.

Η Χρύσα Παπαλεξάτου είναι Υπότροφος της Ερευνητικής Έδρας Α. Γ. Λεβέντη στο Παρατηρητήριο Ελληνικής & Ευρωπαϊκής Οικονομίας του ΕΛΙΑΜΕΠ.

Ο Μάνος Ματσαγγάνης είναι Κύριος Ερευνητής, Επικεφαλής του Παρατηρητηρίου Ελληνικής & Ευρωπαϊκής Οικονομίας του ΕΛΙΑΜΕΠ, Υπότροφος της Έδρας «Σταύρος Κωστόπουλος», και Καθηγητής Δημόσιας Οικονομικής στο Πολυτεχνείο Μιλάνου.