Ιράν: Η μέρα που ο Τζίμι Κάρτερ πάγωσε τα ιρανικά περιουσιακά στοιχεία – Η αρχή των αμερικανικών κυρώσεων κατά της Τεχεράνης

Στις 14 Νοεμβρίου 1979, εν μέσω της κρίσης των ομήρων στην Τεχεράνη, ο πρόεδρος των ΗΠΑ Τζίμι Κάρτερ υπέγραψε το Εκτελεστικό Διάταγμα 12170, διατάσσοντας τη δέσμευση των περιουσιακών στοιχείων της ιρανικής κυβέρνησης και της Κεντρικής Τράπεζας του Ιράν που βρίσκονταν υπό αμερικανική δικαιοδοσία.

Η απόφαση αποτέλεσε την πρώτη μεγάλη οικονομική αντίδραση της Ουάσιγκτον απέναντι στη νέα ισλαμική ηγεσία της χώρας και σηματοδότησε την απαρχή μιας μακράς περιόδου κυρώσεων, οι οποίες επηρέασαν βαθιά τις οικονομικές σχέσεις του Ιράν με τις ΗΠΑ και, αργότερα, με μεγάλο μέρος της διεθνούς κοινότητας.

Η κρίση ξεκίνησε στις 4 Νοεμβρίου 1979, όταν ομάδα Ιρανών φοιτητών κατέλαβε την αμερικανική πρεσβεία στην Τεχεράνη και κράτησε ομήρους δεκάδες Αμερικανούς διπλωμάτες και εργαζομένους. Η ενέργεια εκδηλώθηκε λίγους μήνες μετά την Ιρανική Επανάσταση, η οποία είχε ανατρέψει τον σάχη Μοχάμεντ Ρεζά Παχλαβί και είχε οδηγήσει στην εγκαθίδρυση της Ισλαμικής Δημοκρατίας υπό τον αγιατολάχ Ρουχολάχ Χομεϊνί.

Η ένταση είχε ήδη αυξηθεί λόγω της απόφασης της αμερικανικής κυβέρνησης να επιτρέψει στον έκπτωτο σάχη να εισέλθει στις ΗΠΑ για ιατρική περίθαλψη, αναφέρουν τα αρχεία του Στέιτ Ντιπάρτμεντ. Οι καταληψίες της πρεσβείας φοβούνταν ότι η Ουάσιγκτον θα επιχειρούσε να επαναφέρει τον μονάρχη στην εξουσία, όπως είχε συμβεί με την αμερικανική παρέμβαση του 1953. Η νέα ιρανική ηγεσία δεν προχώρησε στην άμεση απελευθέρωση των ομήρων, μετατρέποντας την κρίση σε μείζον διπλωματικό και πολιτικό πρόβλημα για τον Κάρτερ.

Το πάγωμα των περιουσιακών στοιχείων

Πριν από την έκδοση του διατάγματος, στις 12 Νοεμβρίου, ο Κάρτερ είχε διατάξει τη διακοπή των αμερικανικών αγορών ιρανικού πετρελαίου. Δύο ημέρες αργότερα, υπέγραψε το Εκτελεστικό Διάταγμα 12170, επικαλούμενος τον νόμο περί Διεθνών Οικονομικών Εξουσιών Έκτακτης Ανάγκης και χαρακτηρίζοντας την κατάσταση στο Ιράν «ασυνήθιστη και έκτακτη απειλή» για την εθνική ασφάλεια, την εξωτερική πολιτική και την οικονομία των ΗΠΑ.

Η απόφαση αφορούσε τα περιουσιακά στοιχεία της ιρανικής κυβέρνησης, των κρατικών οργανισμών και των ελεγχόμενων από αυτήν οντοτήτων, καθώς και της Κεντρικής Τράπεζας, εφόσον βρίσκονταν υπό αμερικανική δικαιοδοσία ή έλεγχο. Δεν επρόκειτο, επομένως, για γενική κατάσχεση κάθε ιρανικής ιδιωτικής περιουσίας στις ΗΠΑ.

Το συνολικό ύψος των δεσμευμένων περιουσιακών στοιχείων υπολογίστηκε σε περίπου 12 δισ. δολάρια, ποσό που περιλάμβανε τραπεζικές καταθέσεις, χρυσό και άλλες τοποθετήσεις. Η αμερικανική κυβέρνηση ανέφερε, πάντως, ότι τα άμεσα ρευστοποιήσιμα περιουσιακά στοιχεία ήταν λιγότερα. Η δέσμευση περιόρισε δραστικά τη δυνατότητα της Τεχεράνης να χρησιμοποιεί κεφάλαια που διατηρούσε στις ΗΠΑ και σε υποκαταστήματα αμερικανικών τραπεζών στο εξωτερικό.

Η οικονομική πίεση κλιμακώθηκε την άνοιξη του 1980. Στις 7 Απριλίου, η κυβέρνηση Κάρτερ διέκοψε τις διπλωματικές σχέσεις με το Ιράν και απαγόρευσε σημαντικό μέρος των εξαγωγών και των χρηματοδοτικών συναλλαγών. Με νέο διάταγμα στις 17 Απριλίου, επέκτεινε τους περιορισμούς, επιβάλλοντας ουσιαστικά ευρύ εμπορικό εμπάργκο. Η αποτυχημένη αμερικανική επιχείρηση διάσωσης των ομήρων, στις 24-25 Απριλίου 1980, επιβάρυνε ακόμη περισσότερο τις σχέσεις των δύο χωρών.

Οι επιπτώσεις στην οικονομία του Ιράν

Το πάγωμα των περιουσιακών στοιχείων είχε άμεση χρηματοοικονομική επίπτωση: η ιρανική κυβέρνηση έχασε την πρόσβαση σε σημαντικά κεφάλαια και αντιμετώπισε δυσκολίες στη διευθέτηση διεθνών υποχρεώσεων και στην πραγματοποίηση συναλλαγών μέσω του αμερικανικού τραπεζικού συστήματος. Το εμπορικό εμπάργκο περιόρισε επιπλέον την πρόσβαση σε αμερικανικά προϊόντα, υπηρεσίες, τεχνολογία και χρηματοδότηση, επιβαρύνοντας τις επιχειρήσεις που διατηρούσαν εμπορικούς δεσμούς με τις ΗΠΑ.

Οι συνέπειες ήταν ιδιαίτερα σημαντικές για μια οικονομία που εξαρτιόταν σε μεγάλο βαθμό από τις εξαγωγές πετρελαίου και τις εισαγωγές βιομηχανικού εξοπλισμού και τεχνολογίας. Η δυσκολία πρόσβασης σε ανταλλακτικά, τεχνική υποστήριξη και χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες περιόρισε τις επιλογές των ιρανικών επιχειρήσεων και αύξησε το κόστος των συναλλαγών τους.

Οι επιπτώσεις των αμερικανικών κυρώσεων ήρθε να προστεθεί στα υπόλοιπα προβλήματα που αντιμετώπιζε τότε το Ιράν. Η οικονομία είχε ήδη υποστεί σοβαρό πλήγμα από την επανάσταση του 1979, τις απεργίες και τη διαταραχή της πετρελαϊκής παραγωγής. Η παραγωγή αργού είχε μειωθεί σημαντικά πριν ακόμη από την κρίση των ομήρων, προκαλώντας μεγάλη απώλεια εσόδων. Επιπλέον, τον Σεπτέμβριο του 1980 ξεκίνησε ο πόλεμος Ιράν-Ιράκ, ο οποίος διήρκεσε οκτώ χρόνια και προκάλεσε τεράστιες καταστροφές σε υποδομές, παραγωγικές εγκαταστάσεις και ανθρώπινο δυναμικό. Συνεπώς, η οικονομική επιβάρυνση της περιόδου δεν μπορεί να αποδοθεί αποκλειστικά στο εμπάργκο.

Η συμφωνία του Αλγερίου και η απελευθέρωση των κεφαλαίων

Η κρίση των ομήρων τερματίστηκε στις 20 Ιανουαρίου 1981, την ημέρα της ορκωμοσίας του νέου προέδρου των ΗΠΑ Ρόναλντ Ρέιγκαν. Η απελευθέρωση των 52 Αμερικανών που παρέμεναν όμηροι για 444 ημέρες κατέστη δυνατή μετά τις συμφωνίες του Αλγερίου, οι οποίες είχαν επιτευχθεί με τη μεσολάβηση της αλγερινής κυβέρνησης.

Στο πλαίσιο της συμφωνίας, οι ΗΠΑ δεσμεύτηκαν να άρουν τις εμπορικές κυρώσεις που είχαν επιβληθεί κατά τη διάρκεια της κρίσης, να αποκαταστήσουν την πρόσβαση του Ιράν σε μεγάλο μέρος των δεσμευμένων περιουσιακών στοιχείων και να μην παρεμβαίνουν στις εσωτερικές υποθέσεις της χώρας. Παράλληλα, δημιουργήθηκε το Διαιτητικό Δικαστήριο Ιράν-ΗΠΑ στη Χάγη, προκειμένου να εξετάζει οικονομικές και νομικές διαφορές μεταξύ των δύο πλευρών.

Η αποδέσμευση των κεφαλαίων δεν σήμαινε ότι το σύνολο των χρημάτων επέστρεψε άμεσα και χωρίς όρους στην Τεχεράνη. Μέρος των ποσών χρησιμοποιήθηκε για την εξόφληση ιρανικών υποχρεώσεων προς αμερικανικές τράπεζες, ενώ άλλα κεφάλαια μεταφέρθηκαν σε λογαριασμούς μεσεγγύησης για την κάλυψη εκκρεμών απαιτήσεων Αμερικανών πολιτών και επιχειρήσεων. Παρ’ όλα αυτά, η συμφωνία οδήγησε στην άρση του γενικού εμπορικού εμπάργκο της περιόδου και στην αποδέσμευση του μεγαλύτερου μέρους των περιουσιακών στοιχείων.

Από την κρίση των ομήρων στις πολυετείς κυρώσεις

Η άρση των περιορισμών το 1981 δεν οδήγησε στην εξομάλυνση των σχέσεων μεταξύ Ουάσιγκτον και Τεχεράνης. Οι δύο χώρες παρέμειναν χωρίς διπλωματικές σχέσεις, ενώ νέες αμερικανικές κυρώσεις επιβλήθηκαν τα επόμενα χρόνια για διαφορετικούς λόγους. Το 1984, οι ΗΠΑ χαρακτήρισαν το Ιράν κράτος που υποστηρίζει την τρομοκρατία, επιβάλλοντας πρόσθετους περιορισμούς στις εξαγωγές όπλων, στη στρατιωτική και τεχνολογική συνεργασία και στην πρόσβαση σε διεθνή χρηματοδότηση.

Η πίεση εντάθηκε ιδιαίτερα τη δεκαετία του 1990, όταν η Ουάσιγκτον επέκτεινε τους περιορισμούς στις επενδύσεις και στις εμπορικές συναλλαγές με το Ιράν. Αργότερα, το πυρηνικό πρόγραμμα της χώρας αποτέλεσε την κεντρική αιτία μιας νέας και πολύ ευρύτερης εκστρατείας κυρώσεων, με τη συμμετοχή και άλλων δυτικών κρατών και διεθνών οργανισμών.

Η σημαντικότερη οικονομική συνέπεια αυτής της μεταγενέστερης περιόδου ήταν ο περιορισμός των ιρανικών εξαγωγών πετρελαίου και η απομόνωση του τραπεζικού συστήματος. Η δυσκολία πραγματοποίησης διεθνών πληρωμών, η αποχώρηση ξένων επενδυτών και η περιορισμένη πρόσβαση σε τεχνολογία επιβάρυναν την παραγωγή και τις εμπορικές δραστηριότητες. Οι επιπτώσεις έγιναν ιδιαίτερα αισθητές στο νόμισμα, στον πληθωρισμό και στην αγοραστική δύναμη των νοικοκυριών.

Η συμφωνία για το πυρηνικό πρόγραμμα, γνωστή ως JCPOA, που τέθηκε σε εφαρμογή τον Ιανουάριο του 2016, προσέφερε προσωρινή οικονομική ανάσα, καθώς επέτρεψε την άρση σημαντικού μέρους των διεθνών κυρώσεων. Η αποχώρηση, όμως, των ΗΠΑ από τη συμφωνία το 2018 και η επαναφορά εκτεταμένων περιορισμών περιόρισαν ξανά τις εξαγωγές πετρελαίου και την πρόσβαση της χώρας στο διεθνές χρηματοπιστωτικό σύστημα.

Μια οικονομία υπό διαρκή πίεση

Η οικονομική κληρονομιά του διατάγματος της 14ης Νοεμβρίου 1979 είναι, επομένως, ευρύτερη από το αρχικό πάγωμα των ιρανικών περιουσιακών στοιχείων. Το ίδιο το μέτρο δεν αποτέλεσε ένα διαρκές, πλήρες εμπάργκο: οι εμπορικοί περιορισμοί της περιόδου της κρίσης ήρθησαν το 1981 και τα περισσότερα δεσμευμένα κεφάλαια αποδεσμεύτηκαν. Ωστόσο, η απόφαση εγκαινίασε μια πολιτική οικονομικής πίεσης που εξελίχθηκε μέσα στις επόμενες δεκαετίες και συνδέθηκε με διαδοχικές κρίσεις στις διμερείς σχέσεις.

Για το Ιράν, οι κυρώσεις δεν λειτούργησαν μεμονωμένα. Προστέθηκαν στις συνέπειες της επανάστασης, του πολέμου με το Ιράκ, των εσωτερικών οικονομικών επιλογών και της εξάρτησης από τις ενεργειακές εξαγωγές. Η συνδυασμένη επίδραση περιόρισε τις δυνατότητες ανάπτυξης, δυσχέρανε τον εκσυγχρονισμό της βιομηχανίας και αύξησε την αβεβαιότητα για επιχειρήσεις και επενδυτές.

Η 14η Νοεμβρίου 1979 δεν υπήρξε η αρχή όλων των οικονομικών προβλημάτων του Ιράν, αλλά αποτέλεσε ένα κρίσιμο σημείο καμπής, σαν αφετηρία μιας αντιπαράθεσης στην οποία η πρόσβαση σε κεφάλαια, αγορές, τεχνολογία και διεθνείς χρηματοπιστωτικούς μηχανισμούς μετατράπηκε σε βασικό εργαλείο της αμερικανικής πολιτικής απέναντι στην Τεχεράνη.