Η ελληνική οικονομία πλησιάζει σε μια κρίσιμη αλλαγή σκυτάλης. Στις 31 Αυγούστου 2026 ολοκληρώνεται η περίοδος υλοποίησης των επενδύσεων και των μεταρρυθμίσεων του Ταμείου Ανάκαμψης, ενός έκτακτου ευρωπαϊκού μηχανισμού που εξασφάλισε στη χώρα χρηματοδότηση 36 δισ. ευρώ, μοιρασμένη σχεδόν ισόποσα σε επιχορηγήσεις και δάνεια. Από την επόμενη ημέρα, το βάρος της αναπτυξιακής πολιτικής θα μεταφερθεί περισσότερο στους εθνικούς πόρους, στο ΕΣΠΑ και στο νέο Εθνικό Πρόγραμμα Ανάπτυξης 2026-2030.
Η κυβέρνηση παρουσιάζει το ΕΠΑ ως τον βασικό μηχανισμό που θα διατηρήσει τη δυναμική των δημοσίων επενδύσεων μετά τη λήξη του «Ελλάδα 2.0»
Η κυβέρνηση παρουσιάζει το ΕΠΑ ως τον βασικό μηχανισμό που θα διατηρήσει τη δυναμική των δημοσίων επενδύσεων μετά τη λήξη του «Ελλάδα 2.0». Οι αριθμοί, ωστόσο, δείχνουν ότι η μετάβαση δεν θα είναι ούτε αυτόματη ούτε ισοδύναμη. Το νέο πρόγραμμα μπορεί να περιορίσει το χρηματοδοτικό κενό, δύσκολα όμως μπορεί από μόνο του να υποκαταστήσει το μέγεθος, την ταχύτητα και τους ευνοϊκούς όρους του Ταμείου Ανάκαμψης.
Από τα 36 δισ. στα 13,2 δισ. ευρώ
Ο αρχικός προϋπολογισμός του ΕΠΑ ανέρχεται σε 13,157 δισ. ευρώ για ολόκληρη την πενταετία 2026-2030. Με την αξιοποίηση υπερδέσμευσης 30% στα τομεακά και περιφερειακά προγράμματα, το ανώτατο ύψος των εντάξεων μπορεί να φτάσει τα 16,627 δισ. ευρώ. Η ίδια η απόφαση έγκρισης διευκρινίζει ότι η υπερδέσμευση χρησιμοποιείται για να αντισταθμίσει πιθανές καθυστερήσεις ή ματαιώσεις έργων και δεν ισοδυναμεί εξαρχής με ισόποση, εξασφαλισμένη δαπάνη.
Η σύγκριση με τα 36 δισ. ευρώ του Ταμείου Ανάκαμψης δεν είναι απόλυτα ομοειδής. Το ελληνικό σχέδιο περιλαμβάνει περίπου 18 δισ. ευρώ δανείων, τα οποία κινητοποιούν επιπλέον τραπεζικά και ιδιωτικά κεφάλαια. Παραμένει, όμως, ενδεικτική της κλίμακας της αλλαγής. Το ΕΠΑ διαθέτει κατά μέσο όρο περίπου 2,6 δισ. ευρώ εξασφαλισμένων πόρων ετησίως, ενώ το Ταμείο Ανάκαμψης διοχέτευσε σε μία εξαετία ένα πρωτοφανές για τα ελληνικά δεδομένα χρηματοδοτικό πακέτο.
Το κενό γίνεται μεγαλύτερο επειδή το ΕΠΑ δεν ξεκινά από το μηδέν. Μέρος των πόρων του προορίζεται για έργα που χρηματοδοτούνταν ήδη με εθνικά κονδύλια, καθώς και για παρεμβάσεις της περιόδου 2021-2025 που δεν εμφάνισαν επαρκή επιλέξιμη δαπάνη και μεταφέρονται στο νέο πρόγραμμα. Το επίσημο κείμενο προβλέπει μάλιστα την ολοκλήρωση παλαιών έργων έως το 2028 υπό ειδικούς κανόνες διαχείρισης. Στην πραγματικότητα, δεν είναι όλα τα χρήματα που εμφανίζονται στο ΕΠΑ διαθέσιμα για νέες αναπτυξιακές προτεραιότητες. Το πρόγραμμα θα πρέπει συγχρόνως να χρηματοδοτήσει το μέλλον και να κλείσει λογαριασμούς του παρελθόντος.
Ένα πρόγραμμα με έμφαση στις υποδομές
Η κατανομή των πόρων δείχνει ότι το ΕΠΑ θα λειτουργήσει πρωτίστως ως πρόγραμμα δημοσίων υποδομών και κρατικών παρεμβάσεων. Από τα 13,157 δισ. ευρώ, τα 9,067 δισ. κατευθύνονται στα τομεακά προγράμματα των υπουργείων, τα 2,5 δισ. στις περιφέρειες και τα 1,57 δισ. σε ειδικά προγράμματα. Τα υπουργεία ελέγχουν έτσι το 68% του αρχικού προϋπολογισμού, παρά την πολιτική έμφαση που δίνεται στην αποκέντρωση και στην περιφερειακή σύγκλιση.
Το μεγαλύτερο επιμέρους πρόγραμμα ανήκει στο υπουργείο Υποδομών και Μεταφορών. Μετά την πρώτη αναθεώρηση, ο προϋπολογισμός του διαμορφώθηκε στα 2,584 δισ. ευρώ και μπορεί να φτάσει τα 3,36 δισ. με υπερδέσμευση. Ακολουθούν παρεμβάσεις για ύδρευση, αποχέτευση, οδικά έργα, πολιτική προστασία, σχολικές και υγειονομικές υποδομές.
Πρόκειται για αναγκαίες δαπάνες, πολλές από τις οποίες καλύπτουν χρόνια ελλείμματα του κράτους. Δεν έχουν όμως όλες την ίδια επίδραση στην παραγωγικότητα, στις εξαγωγές και στην ιδιωτική επενδυτική δραστηριότητα. Το Ταμείο Ανάκαμψης συνδύαζε δημόσια έργα, επιχειρηματικά δάνεια και δεσμευτικές μεταρρυθμίσεις. Το ΕΠΑ παραμένει κυρίως εργαλείο κατανομής εθνικών επενδυτικών δαπανών.
Η κυβέρνηση προβλέπει επέκταση των χρηματοδοτικών εργαλείων, των εγγυήσεων και των ΣΔΙΤ, ώστε να κινητοποιηθούν ιδιωτικά κεφάλαια. Από την αποτελεσματικότητα αυτής της μόχλευσης θα εξαρτηθεί σε μεγάλο βαθμό εάν το πρόγραμμα θα αποκτήσει αποτύπωμα μεγαλύτερο από τον ονομαστικό προϋπολογισμό του.
Το δύσκολο σημείο της μετάβασης
Η λήξη του Ταμείου Ανάκαμψης δεν σημαίνει ότι σταματούν όλες οι ευρωπαϊκές ροές. Το ΕΣΠΑ 2021-2027 θα συνεχίσει να χρηματοδοτεί έργα και μετά το 2026. Ταυτόχρονα, όμως, η χώρα θα πρέπει να ολοκληρώνει τις παρεμβάσεις του «Ελλάδα 2.0», να επιταχύνει το ΕΣΠΑ και να ενεργοποιεί το ΕΠΑ, χρησιμοποιώντας σε μεγάλο βαθμό τον ίδιο μηχανισμό.
Εδώ εντοπίζεται ίσως ο σοβαρότερος κίνδυνος. Η δυσκολία δεν αφορά μόνο την επάρκεια των χρημάτων, αλλά την ικανότητα του Δημοσίου να ωριμάζει, να δημοπρατεί και να ολοκληρώνει έργα χωρίς διαδοχικές παρατάσεις και μεταφορές. Η υπερδέσμευση 30% ενσωματώνει ήδη την παραδοχή ότι ορισμένες παρεμβάσεις θα καθυστερήσουν ή θα ματαιωθούν. Το ζητούμενο είναι να μη μετατραπεί αυτή η διαχειριστική πρόβλεψη σε κανονικότητα.
Το Ταμείο Ανάκαμψης είχε επίσης ένα χαρακτηριστικό που απουσιάζει σε μεγάλο βαθμό από τον σχεδιασμό του ΕΠΑ, καθώς η καταβολή των πόρων συνδεόταν με συγκεκριμένα ορόσημα και στόχους. Όλες οι επενδύσεις και μεταρρυθμίσεις πρέπει να έχουν υλοποιηθεί έως τις 31 Αυγούστου 2026, διαφορετικά οι σχετικές δαπάνες δεν μπορούν να ληφθούν υπόψη στις τελικές αιτήσεις πληρωμής.
Το πρώτο τεστ
Η κυβέρνηση παρουσιάζει το ΕΠΑ ως το νέο αναπτυξιακό όχημα της χώρας για την επόμενη πενταετία. Το ερώτημα, όμως, είναι αν το πρόγραμμα θα προλάβει να αναπτύξει ταχύτητα πριν βρεθεί αντιμέτωπο με τους ίδιους περιορισμούς που οδήγησαν διαχρονικά σε περικοπές του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων.
Σε αντίθεση με το Ταμείο Ανάκαμψης, το οποίο χρηματοδοτήθηκε από έναν έκτακτο ευρωπαϊκό μηχανισμό και λειτούργησε εκτός της συνήθους δημοσιονομικής διαχείρισης, το ΕΠΑ θα πληρώνεται κάθε χρόνο από τον εθνικό προϋπολογισμό. Αυτό σημαίνει ότι θα ανταγωνίζεται άμεσα τις φορολογικές ελαφρύνσεις, τις κοινωνικές δαπάνες, τις αυξημένες αμυντικές ανάγκες και κάθε άλλη δημοσιονομική προτεραιότητα που θα προκύπτει.
Με άλλα λόγια, τα 23 δισ. ευρώ δεν βρίσκονται σε έναν «κλειδωμένο λογαριασμό». Θα εξαρτώνται από τον δημοσιονομικό χώρο κάθε χρονιάς και από τους νέους ευρωπαϊκούς κανόνες, οι οποίοι πλέον επιβάλλουν ανώτατα όρια στις καθαρές δημόσιες δαπάνες. Η δοκιμασία του ΕΠΑ, επομένως, δεν θα είναι μόνο τεχνική, αλλά και πολιτική.
Τα 23 δισ. είναι πολλά ή λίγα;
Η κυβέρνηση μιλά για το μεγαλύτερο εθνικό πρόγραμμα δημοσίων επενδύσεων της τελευταίας δεκαετίας. Ωστόσο, η σύγκριση με όσα προηγήθηκαν δημιουργεί εύλογους προβληματισμούς.
Μόνο το Ταμείο Ανάκαμψης κινητοποίησε πόρους 36 δισ. ευρώ μέσα σε έξι χρόνια. Την ίδια περίοδο έτρεχε παράλληλα το ΕΣΠΑ 2021-2027, ενώ έκλεινε και το προηγούμενο ΕΣΠΑ. Δηλαδή, η ελληνική οικονομία βρέθηκε μπροστά σε μια πρωτοφανή συγκέντρωση ευρωπαϊκών και εθνικών κεφαλαίων.
Παρ’ όλα αυτά, η χώρα εξακολουθεί να βρίσκεται στις τελευταίες θέσεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης σε όρους παραγωγικότητας, οι επενδύσεις εξακολουθούν να υπολείπονται του ευρωπαϊκού μέσου όρου ως ποσοστό του ΑΕΠ και βασικές υποδομές εξακολουθούν να εμφανίζουν μεγάλα κενά.
Αυτό γεννά ένα προφανές ερώτημα, σχετικά με το αν η μεγαλύτερη χρηματοδοτική ευκαιρία των τελευταίων δεκαετιών δεν ήταν αρκετή για να αλλάξει οριστικά το παραγωγικό μοντέλο της χώρας, μπορεί να το πετύχει ένα πρόγραμμα μικρότερης δημοσιονομικής ισχύος που θα λειτουργεί κάτω από πολύ αυστηρότερους δημοσιονομικούς περιορισμούς;
Το ΕΠΑ καταγράφει φιλόδοξα επιδιωκόμενα αποτελέσματα, από καλύτερα αμειβόμενες θέσεις εργασίας και περιφερειακή σύγκλιση έως πράσινη μετάβαση και τεχνητή νοημοσύνη. Στο κεντρικό κείμενο, όμως, οι στόχοι παραμένουν κυρίως ποιοτικοί και ενδεικτικοί, χωρίς ενιαίο σύστημα δεσμευτικών μεγεθών για την παραγωγικότητα, τις ιδιωτικές επενδύσεις ή τη μείωση των περιφερειακών ανισοτήτων.
Το ΕΠΑ μπορεί επομένως να λειτουργήσει ως γέφυρα μετά το Ταμείο Ανάκαμψης, όχι ως πλήρες υποκατάστατό του. Για να καλύψει ουσιαστικό μέρος του κενού, θα πρέπει να επιταχύνει την εκτέλεση, να κινητοποιήσει ιδιωτικά κεφάλαια και να κατευθύνει τους περιορισμένους πόρους σε έργα με μετρήσιμο παραγωγικό αποτέλεσμα. Διαφορετικά, η Ελλάδα θα περάσει από την εποχή της αφθονίας ευρωπαϊκών κεφαλαίων σε μια περίοδο μικρότερων εθνικών προγραμμάτων, κουβαλώντας μαζί της τις ίδιες διοικητικές αδυναμίες που περιόρισαν την αξιοποίηση της ιστορικής ευκαιρίας.
