Σε περιόδους έντονης ανόδου των τιμών, οι κυβερνητικές προσπάθειες για άμεση παρέμβαση είναι εύλογες. Οταν, μάλιστα, οι ανατιμήσεις εμφανίζονται σε αγορές με μικρό αριθμό μεγάλων επιχειρήσεων, επανέρχεται συχνά η ιδέα κυβερνητικών συμφωνιών για προσωρινή συγκράτηση ή μείωση των τιμών. Το κρίσιμο ερώτημα, όμως, δεν είναι μόνο αν μια τέτοια συμφωνία επιφέρει κάποια ονομαστική μείωση, αλλά αν το όφελος είναι ουσιαστικό, αν διαρκεί και αν η παρέμβαση συμπληρώνει ή τελικά υποκαθιστά την πολιτική ανταγωνισμού.
Μια εθελοντική συμφωνία μπορεί να προσφέρει βραχυχρόνια ανακούφιση, αλλά η αποτελεσματικότητά της εξαρτάται από το μέγεθος και τη διάρκεια της μείωσης, το ποσοστό της αγοράς που καλύπτει και τα προϊόντα στα οποία εφαρμόζεται. Εξαρτάται επίσης από το αν η μείωση περνά ολόκληρη στην τελική τιμή ή αντισταθμίζεται από άλλες χρεώσεις, μεταβολές στην ποσότητα ή υποβάθμιση της ποιότητας. Η οικονομική θεωρία δείχνει ότι η μετακύλιση μιας μείωσης του κόστους ή της φορολογίας στις τελικές τιμές δεν είναι αυτόματη, αλλά εξαρτάται από τις συνθήκες ανταγωνισμού και τη συμπεριφορά των καταναλωτών.
Οι κυβερνητικές συμφωνίες δεν αποτελούν, ωστόσο, πολιτική ανταγωνισμού. Επηρεάζουν προσωρινά ένα αποτέλεσμα της αγοράς, συνήθως την τιμή, χωρίς να μεταβάλλουν κατ’ ανάγκην τις συνθήκες που επιτρέπουν στις επιχειρήσεις να διατηρούν υψηλά περιθώρια κέρδους. Τα πλεονεκτήματα των εγκατεστημένων επιχειρήσεων, τα εμπόδια εισόδου, η περιορισμένη δυνατότητα αλλαγής προμηθευτή και οι ευκαιρίες στρατηγικού συντονισμού μπορεί να παραμένουν αμετάβλητα. Η προσωρινή διαπραγμάτευση μιας χαμηλότερης τιμής αντιμετωπίζει το σύμπτωμα. Η πολιτική ανταγωνισμού επιδιώκει να δημιουργήσει μόνιμα κίνητρα για χαμηλότερες τιμές, καλύτερη ποιότητα και περισσότερη καινοτομία. Χρειάζεται επίσης να διακρίνουμε τη συγκέντρωση από το καρτέλ. Μια αγορά με λίγες μεγάλες επιχειρήσεις δεν αποτελεί από μόνη της απόδειξη παράνομης σύμπραξης. Ούτε η κατοχή δεσπόζουσας θέσης είναι καθαυτή παράνομη. Η συγκέντρωση, όμως, δεν πρέπει να θεωρείται αδιάφορη. Οταν οι καταναλωτές έχουν λίγες εναλλακτικές, η είσοδος νέων επιχειρήσεων είναι δύσκολη και οι μεγάλες επιχειρήσεις μπορούν εύκολα να παρακολουθούν η μία την άλλη, αυξάνεται ο κίνδυνος περιορισμένου ανταγωνισμού. Η σωστή αξιολόγηση απαιτεί εξέταση των πραγματικών δυνατοτήτων υποκατάστασης, των περιθωρίων κέρδους, των εμποδίων εισόδου και της πρόσβασης σε βασικές υποδομές ή δίκτυα.
Οι επαναλαμβανόμενες κυβερνητικές συμφωνίες δημιουργούν και ένα ζήτημα πολιτικής οικονομίας. Η θεωρία της ρυθμιστικής αιχμαλωσίας επισημαίνει ότι οι μεγάλες, οργανωμένες επιχειρήσεις διαθέτουν ισχυρότερα κίνητρα, περισσότερη τεχνική πληροφόρηση και σταθερότερη πρόσβαση στη διαδικασία λήψης αποφάσεων από ό,τι οι διάσπαρτοι καταναλωτές. Ετσι, μια κυβερνητική προσπάθεια που ξεκινά με στόχο την προστασία του καταναλωτή μπορεί σταδιακά να μετατοπιστεί προς την προστασία των ήδη εγκατεστημένων επιχειρήσεων. Ο κίνδυνος εντείνεται όταν οι κυρίαρχες επιχειρήσεις αντιμετωπίζονται ως οι αυτονόητοι συνομιλητές της πολιτείας. Αποκτούν τότε θεσμική ορατότητα και δυνατότητα επηρεασμού των κανόνων, ενώ οι μικρότεροι ανταγωνιστές και οι δυνητικοί νεοεισερχόμενοι παραμένουν εκτός της διαδικασίας. Μακροχρόνια, αυτό μπορεί να αποδυναμώσει τα κίνητρα εισόδου, επένδυσης και καινοτομίας.
Υπάρχει και μια δυναμική διάσταση. Η εθελοντική μείωση έχει ουσιαστικό περιεχόμενο κυρίως όταν οι επιχειρήσεις διαθέτουν σημαντικά περιθώρια κέρδους. Αν τέτοιες συμφωνίες επαναλαμβάνονται και συνοδεύονται, έστω άτυπα, από ευνοϊκότερη ρυθμιστική μεταχείριση ή αποφυγή αυστηρότερων μέτρων, μεταβάλλουν τις προσδοκίες των επιχειρήσεων. Μπορεί τότε να δημιουργηθεί κίνητρο για μεγαλύτερες ανατιμήσεις σήμερα, με την προσδοκία ότι μέρος τους θα ανακληθεί αργότερα στο πλαίσιο μιας νέας διαπραγμάτευσης. Ενας μηχανισμός συγκράτησης των τιμών κινδυνεύει έτσι να ενθαρρύνει τη συμπεριφορά που επιχειρεί να περιορίσει και να αποδυναμώσει περαιτέρω την ανταγωνιστική πειθαρχία της αγοράς.
Σε αγορές όπου οι επιχειρήσεις παρακολουθούν εύκολα η μία την άλλη, η ανακοίνωση κοινών στόχων για τιμές ή περιθώρια μπορεί επίσης να μειώσει τη στρατηγική αβεβαιότητα και να διευκολύνει τον συντονισμό. Γι’ αυτό οι κυβερνητικές προσπάθειες πρέπει να αποφεύγουν συναντήσεις όπου ανταλλάσσονται εμπορικά ευαίσθητες πληροφορίες ή καθορίζονται ενιαία σημεία αναφοράς. Η Επιτροπή Ανταγωνισμού οφείλει να έχει θεσμικό ρόλο στον σχεδιασμό, όχι ως μέρος της διαπραγμάτευσης, αλλά ως εγγυητής της ανταγωνιστικής αυτονομίας των επιχειρήσεων.
Αυτό δεν σημαίνει ότι σε μια απότομη αύξηση του κόστους ζωής δεν χρειάζονται άμεσα μέτρα. Για την προστασία των ευάλωτων νοικοκυριών, οι προσωρινές και στοχευμένες εισοδηματικές ενισχύσεις είναι συνήθως ακριβέστερο εργαλείο από μια γενικευμένη παρέμβαση στις τιμές. Οταν μειώνονται έμμεσοι φόροι, πρέπει να ελέγχεται αν η μείωση περνά πράγματι στον καταναλωτή. Η διεθνής εμπειρία και οι κατευθύνσεις του ΟΟΣΑ υποστηρίζουν ότι τα ευρύτερα μέτρα τιμών πρέπει να είναι προσωρινά, διαφανή και αυστηρά οριοθετημένα.
Μια κυβερνητική συμφωνία μπορεί, συνεπώς, να χρησιμοποιηθεί μόνο με σαφείς ασφαλιστικές δικλίδες: συγκεκριμένη ημερομηνία λήξης, δημοσιοποίηση των όρων, ελέγξιμο δείκτη αναφοράς, ανεξάρτητη παρακολούθηση και εκ των υστέρων αξιολόγηση. Δεν πρέπει να δημιουργεί προσδοκία μονιμοποίησης. Το ζητούμενο είναι η συμφωνία να λειτουργήσει ως προσωρινό μέτρο που θα συνοδεύσει την εφαρμογή ουσιαστικότερων παρεμβάσεων. Ο κίνδυνος είναι η βραχυχρόνια ανακούφιση να μεταθέσει την αντιμετώπιση των βαθύτερων αιτίων της ακρίβειας και των περιορισμένων επιλογών των καταναλωτών.
Η ουσιαστική πολιτική βρίσκεται αλλού: στην αυστηρή εφαρμογή του δικαίου ανταγωνισμού και στη μείωση των εμποδίων εισόδου. Η Επιτροπή Ανταγωνισμού πρέπει να διερευνά παράνομο συντονισμό, κατάχρηση δεσπόζουσας θέσης, αποκλεισμό ανταγωνιστών και συγκεντρώσεις που περιορίζουν ουσιωδώς τον ανταγωνισμό. Παράλληλα, η οικονομική πολιτική οφείλει να εξετάζει αν η αδειοδότηση, η πρόσβαση σε υποδομές, οι συμβατικοί περιορισμοί ή άλλοι κανόνες προστατεύουν αδικαιολόγητα τις εγκατεστημένες επιχειρήσεις. Οπως επισημαίνει ο ΟΟΣΑ, σημασία δεν έχει μόνο πόσες επιχειρήσεις λειτουργούν σήμερα, αλλά αν ένας νέος, αποτελεσματικός ανταγωνιστής μπορεί να εισέλθει εγκαίρως και σε επαρκή κλίμακα.
Οι κυβερνητικές συμφωνίες με επιχειρήσεις δεν είναι, επομένως, εκ φύσεως αδικαιολόγητες. Μπορούν να αποτελέσουν περιορισμένο μέσο έκτακτης ανάγκης όταν το όφελος είναι μετρήσιμο και η διαδικασία δεν περιορίζει τον ανταγωνισμό. Ο βασικός κίνδυνος ανακύπτει όταν οι συμφωνίες αυτές παύουν να έχουν προσωρινό χαρακτήρα και καθιερώνονται ως πάγιος τρόπος διαχείρισης της αγοράς. Τότε ενισχύονται οι συνθήκες που ευνοούν τη ρυθμιστική αιχμαλωσία, την προστασία των ισχυρών επιχειρήσεων και την αποδυνάμωση της εισόδου νέων ανταγωνιστών. Η διατηρήσιμη προστασία των καταναλωτών δεν βασίζεται στην περιοδική διαπραγμάτευση των τιμών, αλλά σε μια ανταγωνιστική διαδικασία που επιβραβεύει την αποτελεσματικότητα, διευκολύνει την είσοδο και καθιστά τη δύναμη αγοράς διαρκώς αμφισβητήσιμη.
Ο κ. Ηλίας Τζαβαλής είναι καθηγητής Οικονομικών στο Οικονομικό Πανεπιστήμιο Αθηνών.
