Δεκαέξι χρόνια μετά τη δημιουργία της, η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης (European External Action Service – EEAS) εξακολουθεί να αναζητά τον ρόλο της μέσα στο περίπλοκο, θεσμικό οικοδόμημα της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Αν και σχεδιάστηκε ώστε να ενισχύσει τη διεθνή παρουσία της Ευρώπης και να προσφέρει μια πιο συνεκτική εξωτερική πολιτική, σήμερα βρίσκεται στο επίκεντρο έντονης κριτικής για την αποτελεσματικότητα, τη λειτουργία και τη διοίκησή της.
Σύμφωνα με εκτενές ρεπορτάζ του Politico, η σημερινή κατάσταση δεν αποτελεί αποκλειστικά αποτέλεσμα της τρέχουσας ηγεσίας.
Αντίθετα, πολλοί πρώην και νυν αξιωματούχοι υποστηρίζουν ότι τα προβλήματα είχαν ενσωματωθεί ήδη από τη γέννηση της υπηρεσίας, όταν οι κυβερνήσεις των κρατών-μελών επέλεξαν έναν πολιτικό συμβιβασμό αντί μιας πραγματικά ενιαίας ευρωπαϊκής διπλωματίας.
Η εικόνα που επικρατεί σήμερα στην EEAS αποτυπώνεται χαρακτηριστικά στα λόγια της Nathalie Tocci, πρώην ειδικής συμβούλου των πρώην Ύπατων Εκπροσώπων της ΕΕ, Φεντερίκα Μογκερίνι και Ζοζέπ Μπορέλ, και καθηγήτριας στο Johns Hopkins University. Μιλώντας στο Politico, παρομοίασε την κατάσταση με το περίφημο μήνυμα της αποστολής Apollo 13, λέγοντας ότι η ευρωπαϊκή διπλωματική υπηρεσία βρίσκεται σε φάση «Χιούστον, έχουμε πρόβλημα», υπογραμμίζοντας ότι οι δυσκολίες ξεπερνούν τα πρόσωπα που βρίσκονται σήμερα στην ηγεσία της.
EEAS: Ένας συμβιβασμός που άφησε ανοιχτές πληγές
Η EEAS δημιουργήθηκε με τη Συνθήκη της Λισαβόνας, η οποία τέθηκε σε ισχύ τον Δεκέμβριο του 2009, ενώ η επίσημη ίδρυσή της ακολούθησε το 2010. Η φιλοδοξία ήταν να αποκτήσει η Ευρωπαϊκή Ένωση ισχυρότερη και πιο συνεκτική διεθνή παρουσία μέσω ενός ενισχυμένου Ύπατου Εκπροσώπου για την Εξωτερική Πολιτική και μιας ενιαίας διπλωματικής υπηρεσίας.
Ωστόσο, οι κυβερνήσεις δεν ήταν διατεθειμένες να εκχωρήσουν ουσιαστικές αρμοδιότητες στην Ένωση στον ιδιαίτερα ευαίσθητο τομέα της εξωτερικής πολιτικής.
Έτσι δημιουργήθηκε ένας οργανισμός με υψηλές προσδοκίες αλλά περιορισμένες εξουσίες, ο οποίος βρίσκεται διαρκώς ανάμεσα στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή, το Συμβούλιο και τα 27 κράτη-μέλη, εξηγεί το Politico στο δημοσίευμά του.
Όπως εξηγεί ο καθηγητής Διεθνούς Ασφάλειας και Συνεργασίας στο Πανεπιστήμιο του Μάαστριχτ, Hylke Dijkstra, «δεν χρειάζεται να είναι κανείς καθηγητής πανεπιστημίου για να καταλάβει ότι η ευρωπαϊκή εξωτερική πολιτική αντιμετωπίζει σοβαρά προβλήματα και δεν λειτουργεί όπως θα έπρεπε».
Μια υπηρεσία ανάμεσα σε δύο κόσμους
Η ιδιόμορφη δομή της υπηρεσίας εξακολουθεί να αποτελεί πηγή εντάσεων. Περίπου τα δύο τρίτα των περίπου 5.000 υπαλλήλων προέρχονται από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και τα θεσμικά όργανα της ΕΕ, ενώ το υπόλοιπο ένα τρίτο αποτελείται από διπλωμάτες που αποσπώνται από τα κράτη-μέλη για περιορισμένο χρονικό διάστημα.
Σύμφωνα με πρώην υψηλόβαθμο αξιωματούχο που μίλησε ανώνυμα στο Politico, όσο περνούν τα χρόνια οι διπλωμάτες των εθνικών κυβερνήσεων καταλαμβάνουν ολοένα και περισσότερες ανώτερες θέσεις, ενώ οι μόνιμοι υπάλληλοι της Επιτροπής αισθάνονται ότι δεν διαθέτουν επαρκή στήριξη ούτε από τις Βρυξέλλες ούτε από τις εθνικές κυβερνήσεις.
Η συγκεκριμένη ισορροπία δημιουργεί διαρκείς αντιπαραθέσεις και αμφισβητήσεις σχετικά με τις αρμοδιότητες, τις προαγωγές και τη συνολική λειτουργία της υπηρεσίας.
Χαμηλό ηθικό και καταγγελίες για δυσλειτουργίες
Οι θεσμικές αδυναμίες αποτυπώνονται και στο εσωτερικό κλίμα της EEAS. Πρώην αλλά και νυν στελέχη περιγράφουν μια υπηρεσία με χαμηλό ηθικό, περιορισμένες επαγγελματικές προοπτικές και έντονη απογοήτευση μεταξύ των εργαζομένων.
Ένας πρώην αξιωματούχος ανέφερε χαρακτηριστικά στο Politico ότι όταν μετακινήθηκε στην υπηρεσία ενημερώθηκε πως «εδώ τελειώνει η καριέρα σου», υπονοώντας ότι η επιστροφή σε άλλα ευρωπαϊκά θεσμικά όργανα είναι ιδιαίτερα δύσκολη.
Παράλληλα, εν ενεργεία υψηλόβαθμος αξιωματούχος έκανε λόγο για χρόνια «σοβαρή δυσλειτουργία», υποστηρίζοντας ότι υπάρχει κουλτούρα ευνοιοκρατίας στις τοποθετήσεις προσωπικού, ανεπαρκής αξιοποίηση πόρων και τοποθέτηση άπειρων στελεχών σε διοικητικές θέσεις.
Ο ίδιος ισχυρίστηκε ακόμη ότι εκατοντάδες εργαζόμενοι απουσιάζουν λόγω προβλημάτων που σχετίζονται με το εργασιακό άγχος. Ωστόσο, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή απέρριψε τους ισχυρισμούς, επισημαίνοντας ότι δεν υφίστανται επίσημα στοιχεία για τέτοιες απουσίες λόγω της προστασίας των ιατρικών δεδομένων.
Εκπρόσωπος της Επιτροπής τόνισε στο Politico ότι οι διορισμοί πραγματοποιούνται με αξιοκρατικά κριτήρια, εφαρμόζονται αυστηρές πολιτικές κατά της παρενόχλησης και δίνεται ιδιαίτερη έμφαση στην ευημερία του προσωπικού.
Οι οικονομικές πιέσεις
Τα προβλήματα δεν περιορίζονται στη διοίκηση.
Η ίδια η επικεφαλής της ευρωπαϊκής διπλωματίας, Κάγια Κάλας, είχε προειδοποιήσει ήδη από το 2024 ότι ο προϋπολογισμός της υπηρεσίας, ύψους περίπου ενός δισεκατομμυρίου ευρώ, παρουσιάζει σημαντικά κενά, αναγκάζοντας την EEAS να συνεχίσει αυστηρή πολιτική λιτότητας.
Kaja Kallas
Πρώην στελέχη υποστηρίζουν ότι οι δημοσιονομικές δυσκολίες είχαν γίνει ιδιαίτερα αισθητές μετά την ενεργειακή κρίση που προκάλεσε η ρωσική εισβολή στην Ουκρανία.
Σύμφωνα με τις ίδιες πηγές, τον χειμώνα του 2023 εφαρμόστηκαν αυστηρά μέτρα εξοικονόμησης ενέργειας στα κεντρικά γραφεία της υπηρεσίας στις Βρυξέλλες.
Από την Άστον έως την Κάλας: Μια διαδρομή γεμάτη αμφισβήτηση
Οι δυσκολίες της EEAS δεν περιορίζονται στο εσωτερικό της λειτουργίας. Από την ίδρυσή της, κάθε επικεφαλής της ευρωπαϊκής διπλωματίας βρέθηκε αντιμέτωπος με κριτική για τον τρόπο άσκησης των καθηκόντων του.
Η πρώτη Ύπατη Εκπρόσωπος, η Βρετανίδα Κάθριν Άστον, ανέλαβε το δύσκολο έργο της δημιουργίας της υπηρεσίας από το μηδέν. Η επιλογή της είχε προκαλέσει εξ’ αρχής αντιδράσεις, καθώς αρκετοί θεωρούσαν ότι δεν διέθετε το κατάλληλο διπλωματικό υπόβαθρο για μία από τις σημαντικότερες θέσεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Catherine Ashton
Μόλις έναν χρόνο μετά την ανάληψη των καθηκόντων της, δώδεκα υπουργοί Εξωτερικών κρατών-μελών, μεταξύ των οποίων της Γαλλίας, της Γερμανίας και της Ιταλίας, υπέγραψαν κείμενο στο οποίο εξέφραζαν ανησυχίες για τη λειτουργία της υπηρεσίας. Οι υπουργοί προειδοποιούσαν ότι η EEAS κινδύνευε να εξελιχθεί σε μια νέα γραφειοκρατική δομή αποκομμένη από τα κράτη-μέλη.
Παρόλα αυτά, η εικόνα της Άστον βελτιώθηκε σημαντικά εκ των υστέρων. Πολλοί αναγνωρίζουν σήμερα τον ρόλο της στη διευκόλυνση του διαλόγου μεταξύ Σερβίας και Κοσόβου, καθώς και στη διαχείριση των διαπραγματεύσεων για το πυρηνικό πρόγραμμα του Ιράν.
Οι θητείες Μογκερίνι και Μπορέλ
Τη σκυτάλη ανέλαβε το 2014 η Ιταλίδα Φεντερίκα Μογκερίνι, η οποία είχε προηγουμένως υπηρετήσει ως υπουργός Εξωτερικών της χώρας της.
Federica Mogherini
Και εκείνη συμμετείχε ενεργά στις συνομιλίες για το πυρηνικό πρόγραμμα του Ιράν, ωστόσο βρέθηκε αντιμέτωπη με επικρίσεις για τη στάση της απέναντι στη Ρωσία.
Το 2019 τη διαδέχθηκε ο Ισπανός Ζοζέπ Μπορέλ. Κατά τη διάρκεια της θητείας του, η Ευρωπαϊκή Ένωση κατάφερε σε αρκετές περιπτώσεις να εμφανιστεί περισσότερο ενωμένη στη διεθνή σκηνή, ιδιαίτερα μετά τη ρωσική εισβολή στην Ουκρανία. Ωστόσο, η περίοδός του σημαδεύτηκε και από σειρά δηλώσεων που προκάλεσαν αντιδράσεις και επικρίσεις στο εσωτερικό της Ένωσης.
Josep Borrell
Ο ίδιος ο Μπορέλ, μιλώντας στο Politico, είχε συνοψίσει το βασικό πρόβλημα με μία φράση: «Αν δεν ξέρεις ποιος είναι υπεύθυνος για τι, δεν μπορείς να περιμένεις αποτελεσματικότητα».
Η εποχή Κάλας και η σχέση με τη φον ντερ Λάιεν
Από το 2024 επικεφαλής της ευρωπαϊκής διπλωματίας είναι η πρώην πρωθυπουργός της Εσθονίας, Κάγια Κάλας. Η ανάληψη των καθηκόντων της συνοδεύτηκε από τις ανησυχίες ορισμένων διπλωματών ότι η πολιτική της ατζέντα θα επικεντρωνόταν υπερβολικά στη Ρωσία και στις απειλές που προέρχονται από τη Μόσχα.
Κατά τη διάρκεια της θητείας της έχουν καταγραφεί επανειλημμένα τριβές με την πρόεδρο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, Ούρσουλα φον ντερ Λάιεν.
Σύμφωνα με το Politico, οι αλληλεπικαλυπτόμενες αρμοδιότητες των δύο αξιωμάτωνέχουν εντείνει τον ανταγωνισμό για το ποιος εκφράζει τελικά την εξωτερική πολιτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Η Κάλας έχει επίσης προκαλέσει αντιδράσεις με ορισμένες δημόσιες τοποθετήσεις της για τη Μέση Ανατολή και την Κίνα, ενώ αρκετοί αξιωματούχοι θεωρούν ότι η ασάφεια των αρμοδιοτήτων μεταξύ των κορυφαίων ευρωπαϊκών θεσμών δυσκολεύει την άσκηση συνεκτικής εξωτερικής πολιτικής.
Ο καθηγητής Hylke Dijkstra εξηγεί στο Politico ότι ο Ύπατος Εκπρόσωπος διαθέτει τόσο ρόλο εντός της Επιτροπής όσο και αυτόνομη θεσμική εντολή, που απορρέει από τις ευρωπαϊκές συνθήκες. Αυτή ακριβώς η διπλή ιδιότητα, όπως υποστηρίζει, αποτελεί μία από τις βασικές πηγές των σημερινών προβλημάτων.
Η συζήτηση για μεταρρύθμιση
Καθώς οι επικρίσεις εντείνονται, επανέρχεται στο προσκήνιο η συζήτηση για το μέλλον της υπηρεσίας.
Ορισμένοι πρώην και νυν αξιωματούχοι θεωρούν ότι η EEAS χρειάζεται βαθιές αλλαγές προκειμένου να ανταποκριθεί στις αυξανόμενες γεωπολιτικές προκλήσεις.
Μάλιστα, κάποιοι προτείνουν ακόμη και την πλήρη ενσωμάτωσή της στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή, υποστηρίζοντας ότι η σημερινή της μορφή δημιουργεί προβλήματα διοίκησης, χρηματοδότησης και θεσμικής νομιμοποίησης.
Άλλοι θεωρούν ότι αρκούν στοχευμένες μεταρρυθμίσεις, καθώς η Ευρωπαϊκή Ένωση εξακολουθεί να χρειάζεται έναν ισχυρό διπλωματικό βραχίονα με παρουσία σε δεκάδες χώρες και διεθνείς οργανισμούς.
Σημαντικό στοιχείο της συζήτησης είναι ότι, σύμφωνα με ειδικούς, οι αλλαγές μπορούν να πραγματοποιηθούν χωρίς αναθεώρηση των ευρωπαϊκών συνθηκών. Αρκεί η ομόφωνη απόφαση των 27 κρατών-μελών.
Το ερώτημα που παραμένει αναπάντητο
Πέρα από τη θεσμική αρχιτεκτονική, αρκετοί παρατηρητές θεωρούν ότι το βασικότερο πρόβλημα είναι η έλλειψη σαφούς στρατηγικής. Σύμφωνα με πρώην ανώτερο αξιωματούχο που μίλησε στο Politico, οι Ευρωπαίοι διπλωμάτες συχνά προσεγγίζουν τρίτες χώρες με γενικές αναφορές σε αξίες και αρχές, χωρίς να διατυπώνουν συγκεκριμένους στόχους και αιτήματα.
Η απουσία μετρήσιμων αποτελεσμάτων δυσκολεύει, κατά την ίδια άποψη, την αξιολόγηση της επιτυχίας ή της αποτυχίας της ευρωπαϊκής διπλωματίας σε κρίσιμες περιοχές του κόσμου.
Παράλληλα, αρκετοί ειδικοί εκφράζουν ανησυχίες για τη σταδιακή υποχώρηση της ποιότητας των στελεχών που αποστέλλουν τα κράτη-μέλη στην υπηρεσία. Ενώ τα πρώτα χρόνια συμμετείχαν ιδιαίτερα έμπειροι διπλωμάτες, σήμερα πολλοί θεωρούν ότι μια θητεία στην EEAS δεν αποτελεί πλέον ελκυστική επαγγελματική επιλογή.
Δεκαέξι χρόνια μετά την ίδρυσή της, η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης εξακολουθεί να αναζητά την ισορροπία ανάμεσα στις φιλοδοξίες της Ευρωπαϊκής Ένωσης και στους περιορισμούς που επιβάλλουν τα κράτη-μέλη.
Το αν θα καταφέρει να εξελιχθεί σε μια πραγματικά ισχυρή ευρωπαϊκή διπλωματική δύναμη ή θα παραμείνει εγκλωβισμένη στους συμβιβασμούς που τη γέννησαν, παραμένει ένα από τα πιο κρίσιμα ερωτήματα για το μέλλον της ευρωπαϊκής εξωτερικής πολιτικής.
