Η παγκόσμια χρηματοπιστωτική κρίση της περιόδου 2007-2009 ανέδειξε, ανάμεσα σε άλλα, την ανεπάρκεια του θεσμικού πλαισίου που διέπει την απαιτούμενη κεφαλαιακή επάρκεια των Πιστωτικών Ιδρυμάτων (ΠΙ) και την αδυναμία τους να απορροφούν ζημιές όταν αυτές είναι κυρίως αποτέλεσμα συστημικών κρίσεων. Το αναθεωρημένο θεσμικό πλαίσιο έχει σαν βασικό σημείο αναφοράς τα κείμενα της Επιτροπής της Βασιλείας για την εποπτεία των τραπεζών (BCBS), και έχει αναπτυχθεί σταδιακά, αρχικά το 2010 (Basle III) και κατόπιν το 2017 και 2019 (γνωστά σαν, Basle 3.1, ή Basle IV ή Basle III endgame).
Η εφαρμογή του αναθεωρημένου πλαισίου διαφοροποιείται από χώρα σε χώρα, αλλά η βασική παραδοχή μεταξύ των αρμόδιων εποπτικών αρχών είναι ότι δεν θα υπάρχουν σημαντικές διαφοροποιήσεις. Έτσι δεν θα δημιουργούνται όροι αθέμιτου ανταγωνισμού ανάμεσα στις μεγάλες τράπεζες διεθνούς προσανατολισμού και θα αποφευχθεί το αρμπιτράζ δραστηριοτήτων λόγω ασυμμετριών στο εφαρμοζόμενο ρυθμιστικό πλαίσιο.
Αρχικά η αντίδραση των αρμόδιων αρχών στις ΗΠΑ, ΕΕ και Ηνωμένο Βασίλειο (ΗΒ) ήταν προς τη κατεύθυνση της υιοθέτησης σε μεγάλο βαθμό των προτάσεων της BCBS, δηλαδή αυστηροποίησης των μέτρων και αύξησης της απαιτούμενης κεφαλαιακής επάρκειας των τραπεζών. Στις ΗΠΑ ο δείκτης κεφαλαιακής επάρκειας (CET1), για τις μεγαλύτερες τράπεζες το 2016, είχε φτάσει στο 12.5%, από μονοψήφιος, 8.25% τη περίοδο 2001-2007, και ο δείκτης μόχλευσης, που δεν σταθμίζει τις απαιτήσεις ως προς το κίνδυνο τους, στο επίπεδο του 7%. Αντίστοιχα στην ΕΕ, για το σύνολο των εποπτευόμενων τραπεζών το 2016, ο δείκτης CET1 είχε φτάσει στο 13% και ο δείκτης μόχλευσης στο 5.5%.
Έκτοτε έχει παρατηρηθεί μια απόκλιση από τη «συνεπή» εφαρμογή των οδηγιών της BCBS, κυρίως από τις ΗΠΑ και προς τη κατεύθυνση της απορρύθμισης του αυστηρού θεσμικού πλαισίου. Αν η τάση αυτή δεν ελεγχθεί, μπορεί να οδηγήσει σε μια ανταγωνιστική, μεταξύ των χωρών, μείωση της κεφαλαιακής επάρκειας των τραπεζών, με απρόβλεπτες συνέπειες για τη σταθερότητα του παγκόσμιου χρηματοπιστωτικού συστήματος στην επόμενη μεγάλη κρίση. Αρχικά, η πρώτη κυβέρνηση Τραμπ, το 2018, προχώρησε σε μία μερική απορρύθμιση του θεσμικού πλαισίου, βασικό χαρακτηριστικό της οποίας ήταν η εξαίρεση των μεσαίου μεγέθους περιφερειακών τραπεζών, με ενεργητικό μικρότερο των $250 δις, από τις αυστηρότερες διατάξεις που εφαρμόζονταν στις μεγάλες συστημικές τράπεζες. Βάσει των αλλαγών αυτών οι «μεσαίου» μεγέθους τράπεζες, δεν υποχρεούνταν να συν-υπολογίζουν στους δείκτες κεφαλαιακής επάρκειας τις ζημιές από αποτιμήσεις των περιουσιακών τους στοιχείων, δεν απαιτείτο να ικανοποιούν συγκεκριμένους δείκτες ρευστότητας και υπόκειντο σε ελέγχους ακραίων συνθηκών (stress tests) ανά διετία αντί ετησίως. Οι αλλαγές αυτές, για πολλούς, οδήγησαν στη κρίση των περιφερειακών τραπεζών στις ΗΠΑ, το 2023. Η κρίση αυτή διευθετήθηκε με υιοθέτηση μέτρων, κατά παρέκκλιση πάγιων πολιτικών, από τον Ομοσπονδιακό Οργανισμό Ασφάλισης Καταθέσεων και την Ομοσπονδιακή Τράπεζα των ΗΠΑ.
Η εμπειρία της κρίσης του 2023, οδήγησε τη Κεντρική Τράπεζα, και άλλες αρμόδιες αρχές, σε νέες προτάσεις οι οποίες σε μεγάλο βαθμό επανάφεραν τις προ 2018 απαιτήσεις για τη κεφαλαιακή επάρκεια και την απαιτούμενη ρευστότητα των ΠΙ. Οι ενδιαφερόμενες τράπεζες θεώρησαν ότι οι επιβαλλόμενες απαιτήσεις ήταν αυστηρότερες ακόμη και από τις ρυθμίσεις της επιτροπής της Βασιλείας, και η άσκηση πίεσης εκ μέρους τους οδήγησε το Μάρτιο του 2026 σε μια νέα πρόταση η οποία κινείται στη κατεύθυνση της απορρύθμισης που είχε υιοθετηθεί στη πρώτη περίοδο προεδρίας Trump. Σύμφωνα με τη νέα πρόταση, αν υιοθετηθεί, απλουστεύονται οι υπολογισμοί προς τη κατεύθυνση χρήσης τυποποιημένων εκτιμήσεων αλλά ταυτόχρονα μειώνονται οι κεφαλαιακές απαιτήσεις για τις μεσαίου μεγέθους τράπεζες, με ενεργητικό κάτω από $ 700 δις, δεδομένου, για παράδειγμα, ότι δεν υπάρχουν πρόσθετες απαιτήσεις για το κίνδυνο αγοράς και το λειτουργικό κίνδυνο. Όμως, και οι συστημικού κινδύνου τράπεζες θα απολαύσουν μειωμένες απαιτήσεις δεδομένου ότι, μειώνονται οι επιπλέον απαιτήσεις κεφαλαίου λόγω του χαρακτηρισμού τους ως «συστημικές» και επέρχονται αλλαγές της μεθοδολογίας των εκτιμήσεων που οδηγούν σε περαιτέρω μειώσεις. Οι αρμόδιες αρχές έχουν υπολογίσει ότι οι νέες προτάσεις θα απελευθερώσουν $ 88 δις κεφάλαια CET1 από τις τράπεζες στις ΗΠΑ, με αύξηση της δυνητικής δανειστικής τους ικανότητας κατά $1.3 τρισ., και ότι γενικά οι κεφαλαιακές απαιτήσεις, CET1, θα μειωθούν από 4,8% ως 7,8% σε σχέση με το ισχύον καθεστώς.
Πίσω από αυτές τις αλλαγές υπάρχει μια έντονη αντιπαράθεση, σε ακαδημαϊκό και πολιτικό επίπεδο, σχετικά με τις επιπτώσεις από αύξηση των ελαχίστων απαιτήσεων κεφαλαιακής επάρκειας. Το βασικό επιχείρημα όσων υποστηρίζουν τις μειωμένες απαιτήσεις είναι ότι η αύξηση των κεφαλαιακών απαιτήσεων αυξάνει το κόστος χρηματοδότησης των τραπεζών, το οποίο μετακυλίεται στο κόστος χρηματοδότησης του ιδιωτικού τομέα. Επίσης, προβάλλεται το επιχείρημα ότι έτσι ευνοούνται οι ιδιωτικές εταιρείες παροχής πιστώσεων. Αυτά δεν επιβεβαιώνεται όμως από την εμπειρία μετά το 2010. Ο ρυθμός ετήσιας μεταβολής των τραπεζικών χορηγήσεων στο μη χρηματοοικονομικό τομέα των ΗΠΑ, τη περίοδο αύξησης των κεφαλαιακών απαιτήσεων 2011-2016, ήταν περίπου ίση με εκείνη της περιόδου 1991-2007. Επίσης, το ποσοστό τραπεζικών χορηγήσεων στο σύνολο των δανείων στο μη χρηματοπιστωτικό τομέα τη περίοδο 2011-2016 ανήλθε στο 35%, ενώ τη περίοδο 2001-2007 δεν είχε υπερβεί το 33%. Συνεπώς, οι ιδιωτικές εταιρείες παροχής πιστώσεων, που σημειωτέον λειτουργούν με πολύ υψηλότερα ποσοστά ιδίων κεφαλαίων στο σύνολο του ενεργητικού τους, δεν αποτέλεσαν εμπόδιο στη δραστηριότητα των τραπεζών. Τέλος, οι αποδόσεις ιδίων κεφαλαίων του τραπεζικού τομέα στις ΗΠΑ τη περίοδο 2014-2025 ήταν υψηλότερη εκείνης των τραπεζών της ΕΕ, παρότι οι δείκτες CET1 ήταν υψηλότερες για τις τράπεζες των ΗΠΑ. Όλα τα παραπάνω συνηγορούν στο συμπέρασμα ότι η αύξηση των σταθμισμένων ως προς το κίνδυνο δεικτών κεφαλαιακής επάρκειας έχουν συμπορευτεί με αύξηση των τραπεζικών χορηγήσεων και δεν έχουν υπονομεύσει την ανταγωνιστικότητα των τραπεζών έναντι των λοιπών επιχειρήσεων χορήγησης δανείων. Αντίθετα, η χαλάρωση των απαιτήσεων για το δείκτη μόχλευσης μετά το 2018 (με τη μη συμπερίληψη απαιτήσεων χαμηλού κινδύνου στο παρονομαστή, όπως οι καταθέσεις στη Κεντρική Τράπεζα και τα κρατικά ομόλογα) οδήγησε σε εκρηκτική αύξηση των καταβαλλόμενων μερισμάτων και προγραμμάτων επαναγοράς μετοχών. Η αναμενόμενη υιοθέτηση του νέου θεσμικού πλαισίου του 2026, που μειώνει το δείκτη μόχλευσης για τις συστημικές τράπεζες από 5% μέχρι και στο 3,5% και απελευθερώνει κεφάλαια Tier 1 άνω των $ 200 δισ., μένει να φανεί αν θα ενισχύσει τη δανειοδότηση του ιδιωτικού τομέα ή θα κατευθυνθεί σε περαιτέρω αύξηση στη διανομή κεφαλαίου.
Η απορρύθμιση που πραγματοποιείται στις ΗΠΑ θέτει το κλίμα των εξελίξεων διεθνώς και δεν μπορεί να αφήσει αδιάφορες χώρες που το τραπεζικό τους σύστημα ανταγωνίζεται εκείνο των ΗΠΑ. Στη ΕΕ ο τραπεζικός τομέας έχει μεγαλύτερη σημασία για τη χρηματοδότηση της οικονομίας, σε σύγκριση με τις ΗΠΑ. Παρόλα αυτά η ΕΕ είχε υιοθετήσει, μέχρι τώρα, με μεγαλύτερη ακρίβεια τις νέες προτάσεις της BCBS. Οι βασικές αποκλίσεις αφορούσαν την ευνοϊκή μεταχείριση, σε όρους απαιτούμενης κεφαλαιακής επάρκειας, χορηγήσεων σε μικρό-μεσαίες επιχειρήσεις και σε επιχειρήσεις που δεν έχουν αξιολόγηση της πιστοληπτικής τους αξιοπιστίας από εγκεκριμένους οίκους αξιολογήσεων. Όμως ταυτόχρονα, η ΕΕ είχε επιλέξει την ομοιόμορφη εφαρμογή των κανονισμών κεφαλαιακής επάρκειας, (CRR), στο σύνολο των τραπεζών που εποπτεύονται από την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ). Σαν αποτέλεσμα, η κεφαλαιακή επάρκεια των ευρωπαϊκών τραπεζών έχει ενισχυθεί σημαντικά με το δείκτη CET1 σήμερα να βρίσκεται στο 16% και ο δείκτης μόχλευσης στο 5,9%.
Οι εξελίξεις όμως στις ΗΠΑ δημιούργησαν την ανάγκη για αλλαγή του θεσμικού πλαισίου στην ΕΕ. Έτσι, τους τελευταίους μήνες η ΕΕ έχει προτείνει μια αναθεώρηση των κανονισμών, με εκτιμώμενη εφαρμογή τους από τον Ιανουάριο του 2027. Σκοπός είναι να προστατευτεί η ανταγωνιστικότητα των Ευρωπαϊκών τραπεζών έναντι εκείνων των ΗΠΑ, ακολουθώντας παράλληλα τις συστάσεις της έκθεσης Ντράγκι.
Μερικές από τις προτεινόμενες αλλαγές αφορούν την απαλλαγή των μικρών τραπεζών, με ενεργητικό κάτω των € 10 εκ., από την αυστηρή εφαρμογή των κανονισμών της BCBS, την ευέλικτη χρήση συντελεστών στάθμισης για θέσεις από τιτλοποιήσεις με αποτέλεσμα τη μείωση των απαιτούμενων κεφαλαιακών απαιτήσεων και ρευστότητας, και τη δυνατότητα μετακίνησης πλεονάζουσας ρευστότητας και κεφαλαίων μεταξύ των θυγατρικών μιας τράπεζας στην ΕΕ, κατά παρέκκλιση πιθανών αντιρρήσεων των εγχώριων εποπτικών αρχών. Η σημαντικότερη ίσως αλλαγή αφορά τον υπολογισμό κεφαλαιακών απαιτήσεων έναντι του κινδύνου αγοράς στο χαρτοφυλάκιο συναλλαγών των τραπεζών. Συγκεκριμένα προτείνεται η εφαρμογή ενός πολλαπλασιαστή (μικρότερου της μονάδας) στο υπολογιζόμενο ύψος των κεφαλαιακών απαιτήσεων, από κινδύνους αγοράς, έτσι ώστε η τελική επιβάρυνση να είναι αντίστοιχη εκείνης των τραπεζών των ΗΠΑ. Σκοπός αυτής της αλλαγής είναι να παραμείνουν ανταγωνιστές οι μεγάλες ευρωπαϊκές τράπεζες ως ειδικοί διαπραγματευτές και ως ανάδοχοι εκδόσεων. Τέλος, αντίστοιχη αντίδραση στην απορρύθμιση στις ΗΠΑ έχει καταγραφεί και στο Ηνωμένο Βασίλειο, όπου και εκεί οι μικρές τράπεζες απαλλάσσονται από την αυστηρή εφαρμογή του κανονιστικού πλαισίου της επιτροπής της Βασιλείας και οι απαιτούμενες κεφαλαιακές απαιτήσεις στο χαρτοφυλάκιο συναλλαγών μειώνονται δραστικά με αποτέλεσμα την απελευθέρωση τεράστιων κεφαλαίων που μπορούν να χρησιμοποιηθούν για πιστωτική επέκταση ή για διανομή στους μετόχους.
Συμπερασματικά παρατηρούμε ότι η πραγματοποιθείσα, και σχεδιαζόμενη, απορρύθμιση του κανονιστικού πλαισίου κεφαλαιακής επάρκειας στις ΗΠΑ, ενεργοποίησε σχεδόν αυτόματα την αντίδραση, ανάμεσα σε άλλους, τόσο της ΕΕ όσο και του ΗΒ. Αυτό δηλώνει ότι πρέπει να περιμένουμε να επόμενα χρόνια μια μείωση της βαθμού κάλυψης των κινδύνων των τραπεζών με δικά τους κεφάλαια όπως αυτός αποτυπώνεται στο δείκτη μόχλευσης, και όχι στο CET1 που επηρεάζεται από τα εσωτερικά υποδείγματα μέτρησης των κινδύνων που υιοθετούν οι τράπεζες. Πράγματι, στις ΗΠΑ ο λόγος μόχλευσης των τραπεζών έχει ήδη μειωθεί, στο 5.5%-6% για τις συστημικές τράπεζες, σε σχέση με τη μέση τιμή του τη περίοδο 2012-2018. Είναι ανησυχητικό ότι η απορρύθμιση που παρατηρείται, ενώ μπορεί να δικαιολογείται για επιμέρους ζητήματα που έχρηζαν αλλαγών, είναι αποτέλεσμα πολιτικών και συντεχνιακών πιέσεων και όχι μιας ορθολογικής προσέγγισης που θα απαιτούσε διορθώσεις. Πρέπει εδώ να αναφέρουμε ότι ένας μεγάλος αριθμός ακαδημαϊκών μελετών, που υπολογίζουν το άριστο ύψος της μόχλευσης, συγκρίνοντας το όφελος από τη μείωση του κοινωνικού κόστους διευθέτησης μιας κρίσης με το κόστος επιβράδυνσης της οικονομικής μεγέθυνσης λόγω μειωμένης τραπεζικής χρηματοδότησης, βρίσκουν ότι η διάμεση (μέση) τιμή του να είναι 10% (15%), δηλαδή κατά πολύ υψηλότερη τόσο από τις απαιτήσεις της BCBS όσο και των παρατηρούμενων τιμών.
Η ανησυχητική ανάγνωση των τελευταίων εξελίξεων είναι ότι στην επιλογή ανάμεσα στη καλύτερη αποτελεσματικότητα και μεγαλύτερη σταθερότητα του χρηματοπιστωτικού συστήματος, ή έμφαση έχει δοθεί στη πρώτη. Υπό μια έννοια φαίνεται ότι οι εποπτικές αρχές να πιστεύουν ότι «αυτή τη φορά τα πράγματα είναι διαφορετικά». Δυστυχώς, η κρίση των περιφερειακών τραπεζών στις ΗΠΑ το 2023 έδειξε ότι αυτό δεν ισχύει. Επίσης, το πρόσφατο συμβάν την άνοιξη του 2026 με τις μη-τραπεζικές εταιρείες παροχής πιστώσεων, και τη σημαντική έκθεση συστημικών τραπεζών προς αυτές, ανέδειξε τις αδυναμίες του θεσμικού πλαισίου λόγω της καθυστερημένης αναγνώρισης ζημιογόνων θέσεων από τις τράπεζες και προκαλεί ως και σήμερα συζητήσεις για τη συστημική σημασία του προβλήματος. Σε αυτό το περιβάλλον απαιτείται ισχυρή κεφαλαιακή θωράκιση και επαρκής ρευστότητα των τραπεζών, έτσι ώστε να μπορούν να ανταπεξέλθουν από τις συνέπειες μιας κρίσης χωρίς εξωτερική βοήθεια. Αυτό που είδαμε στη τελευταία κρίση του 2023 είναι ότι οι εποπτικές αρχές πάλι παραβίασαν κανόνες τους, όπως π.χ. το ανώτατο ύψος καταθέσεων για το οποίο αποζημιώνονται οι καταθέτες ή η ενίσχυση με ρευστότητα των ΠΙ λαμβάνοντας ως ενέχυρο τίτλους εκτιμώμενους στην ονομαστική τους αξία (πρόγραμμα BTFP). Αυτή η αντίδραση, συν-υπολογιζόμενη με εκείνη τη περίοδο της πανδημίας και κυρίως εκείνη της παγκόσμιας χρηματοπιστωτικής κρίσης της περιόδου 2009-2009, έχει αυξήσει τον ηθικό κίνδυνο στη σχέση των Κεντρικών τραπεζών και του Δημοσίου από τη μια μεριά και εταιριών του χρηματοπιστωτικού τομέα από την άλλη. Έμμεση ένδειξη του ηθικού κινδύνου είναι ότι το ύψος του ενεργητικού της Fed το 2025, ήταν αυξημένο κατά 8 φορές σε σχέση με εκείνο του 2007, ενώ αντίστοιχη αύξηση βλέπουμε στην ΕΚΤ (6 φορές) και στη Τράπεζα της Αγγλίας (8 φορές). Αποτέλεσμα του ηθικού κινδύνου είναι ότι όλο και περισσότεροι επιχειρήσεις δείχνουν να υποτιμούν τις επιπτώσεις από την έκθεση τους σε συστημικούς κινδύνους καθώς και να αγνοούν τα κανάλια μέσα από τα οποία αυτοί οι κίνδυνοι μπορούν να εκδηλωθούν. Η επιτροπή της Βασιλείας είχε δημιουργηθεί για να προσφέρει μια αντικειμενική εκτίμηση των κινδύνων στο σύγχρονο χρηματοπιστωτικό σύστημα και να προτείνει μέτρα γενικής εφαρμογής που δεν θα επιτρέπουν την ανάπτυξη πρακτικών αρμπιτράζ. Η παρατηρούμενη απόκλιση των εποπτικών αρχών σε ΗΠΑ, και μετέπειτα στη ΕΕ και τη ΗΒ, από τις προτάσεις της BCBS, με επίκληση των ιδιαιτεροτήτων κάθε χώρας, τείνει να δημιουργήσει ένα κλίμα «συναλλαγής» με τις εγχώριες εποπτικές αρχές που κάθε άλλο παρά συμβάλλουν στην εμπέδωση ενός κλίματος εμπιστοσύνης σε ένα αυξανόμενα αλληλεξαρτώμενο σύστημα.
Ο Δημήτρης Α. Γεωργούτσος είναι Καθηγητής Χρηματοοικονομικής στο Οικονομικό Πανεπιστήμιο Αθηνών
