Η γεωπολιτική αντιπαράθεση ανάμεσα στις Ηνωμένες Πολιτείες, την Κίνα και τη Ρωσία, ο πόλεμος στην Ουκρανία και οι διαρκείς κρίσεις στη Μέση Ανατολή επαναφέρουν στο προσκήνιο ένα παλιό, ευρωπαϊκό ερώτημα: Mπορεί η Ευρωπαϊκή Ένωση (EE) να μιλά με μία ενιαία φωνή στη διεθνή σκηνή;
Η απάντηση που δίνουν ολοένα και περισσότεροι Ευρωπαίοι αξιωματούχοι είναι ότι χωρίς βαθιές θεσμικές αλλαγές αυτό θα παραμείνει εξαιρετικά δύσκολο. Στο επίκεντρο της συζήτησης βρίσκεται πλέον η αναδιοργάνωση της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Εξωτερικής Δράσης (EEAS), με τη Γαλλία και τη Γερμανία να αναλαμβάνουν πρωταγωνιστικό ρόλο, αλλά ακολουθώντας διαφορετικές στρατηγικές, σύμφωνα με το Politico.
H κοινή διαπίστωση και οι διαφορετικές «συνταγές»
Παρά τις διαφορετικές προσεγγίσεις τους, Παρίσι και Βερολίνο συγκλίνουν σε ένα βασικό συμπέρασμα: το σημερινό μοντέλο άσκησης της ευρωπαϊκής εξωτερικής πολιτικής δεν ανταποκρίνεται στις σύγχρονες γεωπολιτικές απαιτήσεις.
Η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης, που δημιουργήθηκε το 2011 για να συντονίζει τη διπλωματική παρουσία της Ένωσης, εξακολουθεί να λειτουργεί σε ένα περίπλοκο θεσμικό περιβάλλον. Η ίδια είναι αρμόδια για την εξωτερική πολιτική και την ασφάλεια, όμως τα βασικά οικονομικά εργαλεία, τα αναπτυξιακά προγράμματα και μεγάλο μέρος των χρηματοδοτήσεων παραμένουν υπό τον έλεγχο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.
Αυτός ο κατακερματισμός, σύμφωνα με Ευρωπαίους αξιωματούχους που επικαλείται το Politico, περιορίζει την ικανότητα της ΕΕ να δρα με ταχύτητα και ενιαία στρατηγική απέναντι στις μεγάλες διεθνείς προκλήσεις.
Το Παρίσι θέλει ισχυρότερη την Κάγια Κάλας
Η Γαλλία έχει ήδη καταλήξει στη βασική κατεύθυνση που επιθυμεί να ακολουθήσει η μεταρρύθμιση. Σύμφωνα με τρεις αξιωματούχους και εσωτερικό γαλλικό έγγραφο που επικαλείται το Politico, το Παρίσι επιδιώκει ουσιαστική ενίσχυση των αρμοδιοτήτων της Ύπατης Εκπροσώπου της ΕΕ για θέματα Εξωτερικής Πολιτικής και Ασφάλειας, Κάγια Κάλας.
Η επιλογή αυτή δεν είναι τυχαία. Η πρώην πρωθυπουργός της Εσθονίας ανήκει στην πολιτική οικογένεια Renew Europe, στην οποία συμμετέχει και ο Γάλλος πρόεδρος Εμανουέλ Μακρόν, ο οποίος είχε στηρίξει ενεργά την υποψηφιότητά της το 2024.
Η γαλλική κυβέρνηση εξακολουθεί να υπερασπίζεται δημόσια την ανάγκη ενίσχυσης της EEAS. Ο υπουργός Εξωτερικών Ζαν-Νοέλ Μπαρό επανέλαβε τη στήριξή του προς την Κάλας τόσο κατά τη διάρκεια της ετήσιας συνόδου των πρεσβευτών της EEAS όσο και στη συνάντησή του μαζί της στο Παρίσι στις 12 Ιουνίου, σύμφωνα με Ευρωπαίους και Γάλλους αξιωματούχους που επικαλείται το Politico.
Όπως ανέφερε Γάλλος αξιωματούχος στο Politico, η θέση του Παρισιού υπέρ της ενίσχυσης της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Εξωτερικής Δράσης παραμένει αμετάβλητη.
Η γαλλική στρατηγική πίσω από τις αλλαγές
Η γαλλική εμπλοκή δεν αποτελεί νέα εξέλιξη. Από τη δημιουργία της EEAS, το Παρίσι επένδυσε σημαντικό πολιτικό κεφάλαιο στον θεσμό, τοποθετώντας σε καίριες θέσεις έμπειρους διπλωμάτες.
Η επιλογή του Νταβίντ Κβας ως αναπληρωτή γενικού γραμματέα αρμόδιου για θέματα άμυνας αποτελεί ακόμη μία ένδειξη ότι η Γαλλία επιδιώκει να διατηρήσει ισχυρή επιρροή στον ευρωπαϊκό διπλωματικό μηχανισμό, ενώ παράλληλα ενισχύει τη συνεργασία μεταξύ ΝΑΤΟ και Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Την ίδια στιγμή, το Παρίσι πιέζει ώστε η συζήτηση για τις θεσμικές αλλαγές να ολοκληρωθεί πριν από τις προεδρικές εκλογές του 2027.
Η γαλλική κυβέρνηση θεωρεί ότι οι πιθανές πολιτικές ανακατατάξεις μετά τις εκλογές θα μπορούσαν να δυσκολέψουν την προώθηση μιας τόσο σημαντικής μεταρρύθμισης.
Ωστόσο, Γάλλοι αξιωματούχοι επισημαίνουν ότι η διαδικασία πρέπει να εξελιχθεί χωρίς να διαταραχθεί η λειτουργία της ευρωπαϊκής διπλωματίας, καθώς η Ένωση βρίσκεται αντιμέτωπη με σοβαρές διεθνείς κρίσεις, όπως ο πόλεμος στην Ουκρανία και οι εντάσεις στα Στενά του Ορμούζ.
Ο Μπορέλ ζητά ξεκάθαρους ρόλους
Ένας από τους ανθρώπους που γνωρίζουν όσο λίγοι τις αδυναμίες του συστήματος είναι ο πρώην Ύπατος Εκπρόσωπος της ΕΕ, Ζοζέπ Μπορέλ.
«Το πρώτο πράγμα που πρέπει να γίνει είναι να ξεκαθαριστεί ποιος κάνει τι», δήλωσε ο Μπορέλ στο Politico, υποστηρίζοντας ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση δεν μπορεί να εμφανιστεί πιο αποφασιστική στη διεθνή σκηνή όσο παραμένουν ασαφείς οι αρμοδιότητες μεταξύ των ευρωπαϊκών θεσμών.
Η παρέμβασή του συνοψίζει, ουσιαστικά, το βασικό δίλημμα που καλούνται να επιλύσουν οι ευρωπαϊκές πρωτεύουσες: αν η Ένωση επιθυμεί πραγματικά να λειτουργήσει ως ενιαίος γεωπολιτικός παράγοντας, θα πρέπει πρώτα να αποφασίσει ποιος χαράσσει και ποιος εφαρμόζει την εξωτερική της πολιτική.
Η αβεβαιότητα στο Βερολίνο
Σε αντίθεση με τη σαφή γαλλική στρατηγική, η γερμανική κυβέρνηση εμφανίζεται λιγότερο αποφασισμένη ως προς την κατεύθυνση της μεταρρύθμισης. Η σύνθεση του κυβερνητικού συνασπισμού, με τη συμμετοχή των Χριστιανοδημοκρατών του καγκελάριου Φρίντριχ Μερτς και των Σοσιαλδημοκρατών, δημιουργεί διαφορετικές προσεγγίσεις για το μέλλον της ευρωπαϊκής εξωτερικής πολιτικής.
«Δεν υπάρχει μία ενιαία αντίληψη στο Βερολίνο για την εξωτερική πολιτική», δήλωσε στο Politico η Γερμανίδα ευρωβουλευτής των Πρασίνων Χάνα Νόιμαν, σημειώνοντας ότι ακόμη και μέσα στη γερμανική πολιτική σκηνή διατυπώνονται αντικρουόμενες απόψεις για τον τρόπο με τον οποίο θα πρέπει να εξελιχθεί ο ευρωπαϊκός διπλωματικός μηχανισμός.
Παρότι δεν υπάρχει ακόμη οριστική θέση, Ευρωπαίοι διπλωμάτες που επικαλείται το Politico εκτιμούν ότι το Βερολίνο βλέπει θετικά ένα μοντέλο στο οποίο περισσότερες αρμοδιότητες θα μεταφερθούν στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή, αντί να συγκεντρωθούν αποκλειστικά στην EEAS.
Την ίδια κατεύθυνση υπαινίχθηκε και ο Γερμανός υπουργός Εξωτερικών Γιόχαν Βάντεφουλ, ο οποίος υποστήριξε ότι οι αρμοδιότητες στους τομείς της εξωτερικής πολιτικής και της ασφάλειας πρέπει να είναι σαφώς καθορισμένες αλλά και καλύτερα συντονισμένες μεταξύ της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Εξωτερικής Δράσης και της Επιτροπής, σύμφωνα με το Politico.
Παράλληλα, ο ίδιος τάχθηκε υπέρ της λήψης αποφάσεων με ειδική πλειοψηφία αντί της ομοφωνίας, αναγνωρίζοντας πάντως ότι αρκετά κράτη-μέλη εξακολουθούν να αντιδρούν σε μια τέτοια αλλαγή.
Τα τρία σενάρια της μεταρρύθμισης της ΕΕ
Σύμφωνα με γαλλικό έγγραφο εργασίας που περιήλθε σε γνώση του Politico, οι συζητήσεις βρίσκονται ακόμη σε πρώιμο στάδιο και εξετάζονται τρεις διαφορετικές εκδοχές για το μέλλον της ευρωπαϊκής διπλωματίας.
Η πρώτη προβλέπει μεγαλύτερη συγκέντρωση αρμοδιοτήτων στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή.
Η δεύτερη μεταφέρει την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης πιο κοντά στο Συμβούλιο της ΕΕ, ενισχύοντας τον ρόλο των κρατών-μελών.
Η τρίτη, που φέρεται να αποτελεί την προτιμώμενη επιλογή της Γαλλίας, επιχειρεί να συνδυάσει τα δύο μοντέλα, ενισχύοντας τόσο την Επιτροπή όσο και την EEAS.
Σε αυτό το σενάριο, η Κάγια Κάλας θα αποκτούσε σημαντικά περισσότερες αρμοδιότητες εντός της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, αναλαμβάνοντας θέση πρώτης εκτελεστικής αντιπροέδρου με εποπτεία επιτρόπων και γενικών διευθύνσεων που ασχολούνται με το εμπόριο, την ανάπτυξη και τις εξωτερικές σχέσεις.
Η ισορροπία απέναντι στη φον ντερ Λάιεν
Σύμφωνα με τον Γκιγιόμ Ντιβάλ, πρώην λογογράφο του Ζοζέπ Μπορέλ, η γαλλική επιδίωξη δεν είναι να ενισχυθούν περαιτέρω οι εξουσίες της προέδρου της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, Ούρσουλα φον ντερ Λάιεν.
Όπως δήλωσε στο Politico, το Παρίσι επιθυμεί μια ξεκάθαρη ιεραρχική δομή στο εσωτερικό της Επιτροπής, με έναν ιδιαίτερα ισχυρό αντιπρόεδρο αρμόδιο για την εξωτερική πολιτική και την ασφάλεια.
Κατά την ίδια εκτίμηση, η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης θα μπορούσε ακόμη και να ενταχθεί διοικητικά στις γενικές διευθύνσεις της Επιτροπής, παραμένοντας όμως υπό την πολιτική καθοδήγηση του Ύπατου Εκπροσώπου και όχι της προέδρου της Κομισιόν.
Ο Ντιβάλ υποστήριξε επίσης στο Politico ότι, παρά τη διπλή ιδιότητα της Κάλας ως αντιπροέδρου της Επιτροπής και προέδρου του Συμβουλίου Υπουργών Εξωτερικών, στην πράξη δεν διαθέτει ουσιαστική εξουσία έναντι των υπόλοιπων επιτρόπων.
Ως χαρακτηριστικό παράδειγμα ανέφερε την προηγούμενη θητεία του Ζοζέπ Μπορέλ, όταν –όπως είπε– ο τότε επίτροπος Διεύρυνσης Όλιβερ Βάρχεϊ διαχειριζόταν ζητήματα που αφορούσαν το Ισραήλ χωρίς ουσιαστικό συντονισμό με τον Ύπατο Εκπρόσωπο, έχοντας παράλληλα τη στήριξη της προέδρου της Επιτροπής.
Η χρηματοδότηση καθορίζει την πραγματική ισχύ
Πέρα όμως από τις θεσμικές ισορροπίες, αρκετοί διπλωμάτες θεωρούν ότι η πραγματική επιρροή καθορίζεται από τους οικονομικούς πόρους.
Η EEAS διαθέτει προϋπολογισμό περίπου 900 εκατ. ευρώ, ο οποίος καλύπτει κυρίως διοικητικές ανάγκες, προσωπικό και τις αντιπροσωπείες της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο εξωτερικό. Αντίθετα, τα αναπτυξιακά προγράμματα, ύψους περίπου 11 δισ. ευρώ, παραμένουν υπό τον έλεγχο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, γεγονός που περιορίζει ουσιαστικά την αυτονομία της ευρωπαϊκής διπλωματικής υπηρεσίας, σύμφωνα με το Politico.
Οι προσωπικότητες και το μέλλον της ευρωπαϊκής διπλωματίας
Διπλωμάτες που μίλησαν στο Politico εκτιμούν ότι οι δυσκολίες δεν οφείλονται μόνο στη θεσμική αρχιτεκτονική, αλλά και στα πρόσωπα που έχουν αναλάβει διαχρονικά την ηγεσία της ευρωπαϊκής διπλωματίας.
Η Κάγια Κάλας έχει δεχθεί επικρίσεις για ορισμένες δημόσιες τοποθετήσεις της, όπως όταν υποστήριξε ότι «ο ελεύθερος κόσμος χρειάζεται νέο ηγέτη», αναφερόμενη στον Αμερικανό πρόεδρο Ντόναλντ Τραμπ. Κατά ορισμένους αξιωματούχους, τέτοιες παρεμβάσεις δυσκολεύουν τις κυβερνήσεις που επιδιώκουν την ενίσχυση των αρμοδιοτήτων της.
Ο Ίαν Μποντ, αναπληρωτής διευθυντής του Centre for European Reform, επισήμανε στο Politico ότι η μετάβαση από τη θέση ενός πρωθυπουργού σε εκείνη ενός εκ των πολλών αντιπροέδρων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής δεν είναι εύκολη υπόθεση, καθώς απαιτεί διαφορετικό τρόπο άσκησης πολιτικής και προσαρμογή στους σύνθετους συμβιβασμούς των ευρωπαϊκών θεσμών.
Με τις πρώτες επίσημες συζητήσεις να αναμένονται τον Σεπτέμβριο και τις ευρωπαϊκές πρωτεύουσες να αξιολογούν διαφορετικά μοντέλα μεταρρύθμισης, η αναδιάρθρωση της ευρωπαϊκής εξωτερικής πολιτικής εξελίσσεται σε μία από τις σημαντικότερες θεσμικές μάχες των επόμενων ετών. Το αν η Ευρωπαϊκή Ένωση θα αποκτήσει τελικά πιο ενιαία και αποτελεσματική διεθνή παρουσία θα εξαρτηθεί από το κατά πόσο Παρίσι, Βερολίνο και Βρυξέλλες θα καταφέρουν να γεφυρώσουν τις διαφορές τους και να συμφωνήσουν σε ένα νέο μοντέλο διακυβέρνησης της ευρωπαϊκής διπλωματίας.
