Η παγίδα των vouchers: όταν η κοινωνική πολιτική τροφοδοτεί τον πληθωρισμό

Υπάρχει ένα παράδοξο στην καρδιά της ελληνικής αντιπληθωριστικής πολιτικής των τελευταίων ετών: το κράτος, στην προσπάθειά του να προστατεύσει τα νοικοκυριά από την ακρίβεια, συχνά καταλήγει να την επιδοτεί. Όταν οι τιμές αυξάνονται επειδή η οικονομία βρίσκεται αντιμέτωπη με περιορισμένη προσφορά — στην ενέργεια, στις μεταφορές, στα τρόφιμα, στην κατοικία ή στις υπηρεσίες — η οριζόντια ενίσχυση της αγοραστικής δύναμης δεν εξαφανίζει το πρόβλημα. Το μεταφέρει από τον λογαριασμό του καταναλωτή στον κρατικό προϋπολογισμό και, σε αρκετές περιπτώσεις, το επιστρέφει στην οικονομία ως πρόσθετη ζήτηση.

Η συζήτηση για προγράμματα τύπου Fuel Pass, επιδοτήσεις ηλεκτρικού ρεύματος, διευρυμένα επιδόματα θέρμανσης ή άλλα κουπόνια δεν μπορεί να περιορίζεται στο πολιτικά εύκολο ερώτημα «ποιος ανακουφίζεται σήμερα». Το ουσιώδες ερώτημα είναι τι συμβαίνει αύριο στις τιμές, στα κίνητρα κατανάλωσης, στη δημοσιονομική αξιοπιστία και στην κατανομή των πόρων. Σε μια οικονομία με περιορισμούς προσφοράς, υψηλή εξάρτηση από εισαγόμενη ενέργεια και έντονη καταναλωτική πίεση, οι γενικευμένες ενισχύσεις λειτουργούν σαν δημοσιονομικό γκάζι την ώρα που η νομισματική πολιτική πατά φρένο.

Τι δείχνει η διεθνής εμπειρία

Η θεωρία είναι παλαιά και καθόλου αμφιλεγόμενη. Ο πληθωρισμός που παράγεται από τη ζήτηση εμφανίζεται όταν η συνολική ζήτηση αυξάνεται ταχύτερα από την παραγωγική δυνατότητα της οικονομίας. Αν το κράτος διανέμει εισόδημα χωρίς να αυξάνει την προσφορά αγαθών και υπηρεσιών, η πρόσθετη αγοραστική δύναμη δεν δημιουργεί αυτομάτως περισσότερη ενέργεια, περισσότερα τρόφιμα, ακίνητα ή μεταφορικές δυνατότητες. Δημιουργεί μεγαλύτερη ικανότητα πληρωμής για τα ίδια περιορισμένα αγαθά. Σε περιόδους ύφεσης, η δημοσιονομική δαπάνη μπορεί να ενεργοποιήσει αδρανείς πόρους. Σε περιόδους περιορισμένης προσφοράς όμως, το ίδιο ευρώ συχνά μεταφράζεται όχι σε περισσότερο προϊόν, αλλά σε υψηλότερες τιμές, εισαγωγές και δημοσιονομική επιβάρυνση.

Η εμπειρία των ΗΠΑ μετά την πανδημία έδειξε ότι οι γενικευμένες δημοσιονομικές ενισχύσεις μπορούν να ενισχύσουν την κατανάλωση αγαθών ταχύτερα από την παραγωγή, προσθέτοντας πληθωριστικές πιέσεις σε ήδη πιεσμένες εφοδιαστικές αλυσίδες. Στο Ηνωμένο Βασίλειο, η Energy Price Guarantee του 2022 προσφέρει ένα πιο κοντινό ευρωπαϊκό μάθημα. Τεχνικά, η εγγύηση τιμής συγκράτησε βραχυπρόθεσμα το μετρούμενο ενεργειακό κόστος των νοικοκυριών. Όμως το ευρύτερο πακέτο ενεργειακής στήριξης για το 2022-23 και 2023-24 εκτιμήθηκε από το Office for Budget Responsibility σε περίπου 78 δισ. λίρες. Ακόμη και όταν μια επιδότηση συγκρατεί προσωρινά τον δείκτη τιμών, συχνά θολώνει το πραγματικό κόστος για τον καταναλωτή, αποδυναμώνει το κίνητρο εξοικονόμησης και μεταφέρει τον λογαριασμό στον δημόσιο προϋπολογισμό.

Σε αυτό το πλαίσιο, η αναφορά στο λεγόμενο «χρήμα εξ ουρανού» (helicopter money) του Milton Friedman παραμένει χρήσιμη όχι ως κυριολεκτική περιγραφή των ελληνικών μέτρων — αρκετά από τα οποία είχαν εισοδηματικά ή περιουσιακά κριτήρια — αλλά ως προειδοποίηση: η μαζική ένεση αγοραστικής δύναμης, όταν δεν αντιστοιχεί σε αύξηση προσφοράς, μπορεί να τροφοδοτήσει τις ίδιες πιέσεις που επιχειρεί να αμβλύνει.

Η ανάλυση του ΔΝΤ

Πρόσφατη ανάλυση του ΔΝΤ, στο Working Paper WP/24/81, ενισχύει εμπειρικά αυτό που η θεωρία προβλέπει. Οι ενεργειακές επιδοτήσεις μπορούν να μειώσουν τις άμεσες, πρώτου γύρου επιπτώσεις στον συνολικό πληθωρισμό (headline inflation), όμως δεν εξαλείφουν τις δευτερογενείς πιέσεις. Στο βασικό συμπέρασμα της μελέτης, η δημοσιονομική προσπάθεια να συγκρατηθεί η τιμή που πληρώνει ο καταναλωτής μπορεί να αυξήσει το κόστος ενέργειας για τις επιχειρήσεις και να ενισχύσει τον πυρήνα του πληθωρισμού. Με άλλα λόγια, το στατιστικό κέρδος στον συνολικό πληθωρισμό μπορεί να αποδειχθεί βραχύβιο, εάν συνοδεύεται από πιο επίμονη εσωτερική ακρίβεια.

Υπάρχει, βεβαίως, ένα σοβαρό αντεπιχείρημα υπέρ των ενεργειακών επιδοτήσεων: ότι αποτρέπουν μια μισθολογική σπείρα. Αν οι λογαριασμοί ενέργειας εκτιναχθούν, οι εργαζόμενοι ζητούν υψηλότερους μισθούς, οι επιχειρήσεις μετακυλίουν το κόστος και ο πληθωρισμός αυτοτροφοδοτείται. Η ένσταση έχει βάση, αλλά όχι την ίδια ισχύ παντού.

Η σχετική βιβλιογραφία του ΔΝΤ δείχνει ότι η μετάδοση των ενεργειακών σοκ στους μισθούς εξαρτάται από το θεσμικό πλαίσιο της αγοράς εργασίας και είναι ισχυρότερη σε οικονομίες με πιο συμπαγή συλλογική διαπραγμάτευση. Στην Ελλάδα, όπου το πλαίσιο συλλογικών συμβάσεων παρέμεινε πιο κατακερματισμένο μετά τις μεταρρυθμίσεις της δεκαετίας του 2010, το επιχείρημα αυτό έχει πιο περιορισμένες θεσμικές προϋποθέσεις από ό,τι σε χώρες όπως η Γερμανία ή η Γαλλία.

Η Ελλάδα

Στην Ελλάδα, ο εναρμονισμένος πληθωρισμός είχε ετήσιο μέσο ρυθμό 9,3% το 2022, 4,2% το 2023 και 3,0% το 2024. Η αποκλιμάκωση ήταν σημαντική, αλλά δεν αναιρεί τη σωρευτική απώλεια αγοραστικής δύναμης που είχε ήδη προηγηθεί ούτε την επιμονή του βασικού πληθωρισμού. Η Τράπεζα της Ελλάδος κατέγραφε τον ελληνικό δομικό πληθωρισμό (core inflation), δηλαδή τον εναρμονισμένο δείκτη τιμών χωρίς ενέργεια και τρόφιμα, στο 4,4% τον Δεκέμβριο του 2024. Όταν ο πληθωρισμός παύει να είναι αποκλειστικά ενεργειακός και περνά στις υπηρεσίες, στα βιομηχανικά αγαθά και στην εγχώρια τιμολόγηση, η οριζόντια δημοσιονομική ενίσχυση γίνεται ακόμη πιο επικίνδυνη.

Το Πρόγραμμα Σταθερότητας του 2023 κατέγραψε ελληνικές παρεμβάσεις για επιδότηση πετρελαίου θέρμανσης, αύξηση επιδόματος θέρμανσης, επιδότηση πετρελαίου κίνησης, prepaid card για καύσιμα και επιστροφή μέρους της αυξημένης δαπάνης ηλεκτρικής ενέργειας. Το συνολικό κόστος των παρεμβάσεων για το 2022 αποτυπώθηκε περίπου στα 10 δισ. ευρώ, ή 4,8% του ΑΕΠ. Το ΔΝΤ, στην Έκθεση Article IV για την Ελλάδα, συνέστησε την αντικατάσταση των οριζόντιων ενεργειακών επιδοτήσεων με στοχευμένη στήριξη ευάλωτων ομάδων και σημείωσε ότι οι ενεργειακές επιδοτήσεις βασίζονταν στη χρήση και όχι άμεσα στο εισόδημα.

Εδώ ανακύπτει το ελληνικό πρόβλημα της τυπικής έναντι της ουσιαστικής στόχευσης. Το ότι ένα επίδομα διαθέτει εισοδηματικό όριο δεν σημαίνει αυτομάτως ότι καταλήγει μόνο σε όσους έχουν πραγματική ανάγκη. Όταν πολύ υψηλό ποσοστό αυτοαπασχολουμένων και ελεύθερων επαγγελματιών δηλώνει ετήσιο εισόδημα κάτω των 10.000 ευρώ, το δηλωθέν εισόδημα παύει να είναι πλήρως αξιόπιστο φίλτρο κοινωνικής ανάγκης. Αυτό δεν σημαίνει ότι όλοι φοροδιαφεύγουν. Σημαίνει όμως ότι η κοινωνική πολιτική που βασίζεται αποκλειστικά στη φορολογική δήλωση κινδυνεύει να επιδοτεί και νοικοκυριά με πραγματική οικονομική δυνατότητα πολύ μεγαλύτερη από εκείνη που εμφανίζεται στο χαρτί.

Αξίζει, πάντως, να αναγνωριστεί ότι δεν είχαν όλα τα μέτρα τον ίδιο βαθμό αστοχίας. Το αρχικό Fuel Pass είχε ορθότερη δομή από μια καθαρή επιδότηση ανά λίτρο: το σταθερό ποσό ανά επιλέξιμο όχημα διατηρούσε σε κάποιο βαθμό το κίνητρο εξοικονόμησης καυσίμων. Η αδυναμία του βρισκόταν αλλού: στην εξάρτηση από δηλωθέν εισόδημα και στη δυσκολία να αποτυπωθεί η πραγματική οικονομική δυνατότητα του νοικοκυριού. Αυτό δείχνει ότι το ζήτημα δεν είναι να καταδικάζονται συλλήβδην οι παροχές, αλλά να σχεδιάζονται με μεγαλύτερη ακρίβεια.

Η ίδια λογική εμφανίζεται κάθε φορά που το κράτος επιδοτεί τη ζήτηση χωρίς να αυξάνει την προσφορά. Το πρόγραμμα «Σπίτι μου» είχε θεμιτή κοινωνική πρόθεση: να διευκολύνει νέους και νέα ζευγάρια να αποκτήσουν πρώτη κατοικία. Όμως σε μια αγορά κατοικίας με περιορισμένο διαθέσιμο απόθεμα, ιδίως σε παλαιά ακίνητα που πληρούσαν τα κριτήρια του προγράμματος, η επιδοτούμενη χρηματοδότηση λειτούργησε και ως σήμα προς τους πωλητές ότι οι αγοραστές διαθέτουν πρόσθετη αγοραστική δύναμη. Δεν αύξησε τον αριθμό των κατοικιών· αύξησε τον αριθμό των ενδιαφερομένων που μπορούσαν να πληρώσουν. Το αποτέλεσμα, σε πολλές περιπτώσεις, ήταν απολύτως προβλέψιμο: μέρος του οφέλους κεφαλαιοποιήθηκε στις ζητούμενες τιμές. Έτσι, μια πολιτική που σχεδιάστηκε για να κάνει την κατοικία πιο προσιτή κινδύνευσε να κάνει ακριβότερα ακριβώς τα ακίνητα που υποτίθεται ότι θα άνοιγε στους νέους αγοραστές — και άφησε όσους έμειναν εκτός προγράμματος απέναντι σε μια ακόμη πιο ακριβή αγορά, χωρίς καμία αντίστοιχη προστασία.

Ανάλογος μηχανισμός μπορεί να εμφανιστεί και σε μικρότερες αγορές, όπως οι τηλεπικοινωνίες. Το Gigabit Voucher, αξίας 200 ευρώ, δόθηκε χωρίς εισοδηματικά κριτήρια με στόχο την τόνωση της ζήτησης για συνδέσεις υπερυψηλών ταχυτήτων. Δημοσιευμένες τιμές της περιόδου εμφάνιζαν πακέτα FTTH 300 Mbps περίπου στα 28 ευρώ τον μήνα με voucher, ενώ λίγους μήνες αργότερα στην ίδια αγορά εμφανίστηκαν μη επιδοτούμενες προσφορές κοντά στα 24 ευρώ. Αυτό δεν αποδεικνύει νομικά αισχροκέρδεια, αλλά θέτει ένα προφανές ερώτημα εποπτείας: πόσο από το δημόσιο χρήμα μεταφέρθηκε πράγματι στον καταναλωτή και πόσο απορροφήθηκε από την εμπορική τιμολόγηση; Δεν διαθέτουμε ακόμη συστηματική εγχώρια εμπειρική ανάλυση της μετακύλισης για τις ελληνικές αγορές — ένα κενό που η ΕΛΣΤΑΤ ή η Επιτροπή Ανταγωνισμού θα μπορούσαν να καλύψουν.

Η διεθνής βιβλιογραφία για τη μετακύλιση των επιδοτήσεων δείχνει ότι, σε αγορές με περιορισμένο ανταγωνισμό, το όφελος μιας επιδότησης δεν μεταφέρεται πάντοτε πλήρως στον καταναλωτή. Όσο λιγότερος ο ανταγωνισμός και όσο πιο ανελαστική η προσφορά, τόσο μεγαλύτερος ο κίνδυνος η επιδότηση να ενσωματώνεται στις τιμές ή στα περιθώρια κέρδους. Η αισχροκέρδεια δεν εμφανίζεται πάντοτε ως παράνομη ανατίμηση. Συχνά εμφανίζεται ως «νόμιμη» προσαρμογή τιμοκαταλόγου γύρω από μια κρατική επιδότηση. Και ακριβώς γι’ αυτό είναι δυσκολότερη — αλλά όχι λιγότερο πραγματική.

Το ίδιο το Υπουργείο Ανάπτυξης έχει αναγνωρίσει θεσμικά αυτόν τον κίνδυνο: επεκτείνοντας το πλαφόν περιθωρίου κέρδους στο πρόγραμμα «Ανακυκλώνω – Αλλάζω θερμοσίφωνα», σημείωσε ότι, λόγω των κουπονιών, ορισμένες επιχειρήσεις μπορεί να αυξήσουν τις τιμές προμήθειας και εγκατάστασης αξιοποιώντας την πρόσθετη ζήτηση. Με άλλα λόγια, η στρέβλωση που περιγράφεται εδώ δεν είναι θεωρητική υπόθεση· είναι κίνδυνος που η ίδια η πολιτεία έχει ήδη εντοπίσει.

Αυτό δεν σημαίνει ότι η απάντηση στην ακρίβεια είναι η απόσυρση του κράτους. Αντιθέτως, μια σοβαρή αντιπληθωριστική πολιτική πρέπει να κινείται σε δύο άξονες: στοχευμένη προστασία των ευάλωτων νοικοκυριών και αυστηρή εποπτεία της αγοράς. Η κυβέρνηση δεν μπορεί να περιορίζεται στο να επιδοτεί τον καταναλωτή εκ των υστέρων, αφήνοντας ανεξέλεγκτες τις συνθήκες που παράγουν ή διατηρούν υψηλές τιμές. Χρειάζονται έλεγχοι περιθωρίων κέρδους σε βασικά αγαθά, καύσιμα και κρίσιμες υπηρεσίες, διαφάνεια στην αλυσίδα κόστους, πραγματικός ανταγωνισμός και γρήγορη επιβολή κυρώσεων όπου υπάρχουν καταχρηστικές πρακτικές.

Η στοχευμένη μεταβίβαση είναι ανώτερη όχι μόνο ηθικά αλλά και μακροοικονομικά. Ένα εισοδηματικά ελεγχόμενο επίδομα προς χαμηλά εισοδήματα, χαμηλοσυνταξιούχους, ανέργους ή οικογένειες με υψηλή ενεργειακή ευαλωτότητα προστατεύει την ελάχιστη κατανάλωση χωρίς να επιδοτεί τη σπατάλη. Εάν σχεδιαστεί ως κατ’ αποκοπή ενίσχυση και όχι ως επιδότηση ανά μονάδα κατανάλωσης, δεν κρύβει το πραγματικό κόστος από τον καταναλωτή. Ο πολίτης λαμβάνει στήριξη στο εισόδημά του, αλλά εξακολουθεί να έχει λόγο να περιορίσει την κατανάλωση ενέργειας ή καυσίμων.

Το πολιτικό επιχείρημα υπέρ των καθολικών ή υπερβολικά διευρυμένων προγραμμάτων είναι γνωστό. Είναι γρήγορα, απλά, δημοφιλή και αποφεύγουν τη γραφειοκρατική αδικία των κριτηρίων. Όμως αυτή είναι πολιτική ευκολία, όχι οικονομική στρατηγική. Επιπλέον, τα έκτακτα μέτρα, εφόσον αποκτήσουν πολιτικό κοινό, δύσκολα αποσύρονται πλήρως — το γνωστό στη βιβλιογραφία ratchet effect. Η δημοσιονομική εξαίρεση γίνεται συνήθεια, και κάθε νέα αύξηση τιμών δημιουργεί την προσδοκία νέας κρατικής μεταβίβασης.

Η απάντηση δεν είναι λιγότερη κοινωνική πολιτική, αλλά καλύτερη. Η Ελλάδα χρειάζεται εισοδηματικά και περιουσιακά κριτήρια που διασταυρώνονται ουσιαστικά με τεκμήρια πραγματικής οικονομικής δυνατότητας, κατ’ αποκοπή ενισχύσεις αντί επιδοτήσεων κατανάλωσης, αυτόματες ρήτρες

λήξης, αξιολόγηση κόστους-αποτελεσματικότητας και σύνδεση της βραχυπρόθεσμης στήριξης με επενδύσεις ενεργειακής απόδοσης. Ένα νοικοκυριό που επιδοτείται κάθε χρόνο για να θερμαίνει ένα ενεργειακά προβληματικό σπίτι δεν απελευθερώνεται από την κρίση· παγιδεύεται σε μια επαναλαμβανόμενη εξάρτηση.

Η ακρίβεια δεν αντιμετωπίζεται με τη διανομή αγοραστικής δύναμης σε όλους ούτε με επιδοτήσεις που καταλήγουν να κεφαλαιοποιούνται στις τιμές. Αντιμετωπίζεται με προστασία των αδύναμων, ενίσχυση του ανταγωνισμού, επενδύσεις στην προσφορά, ενεργειακή αποδοτικότητα, αποτελεσματική φορολογική συμμόρφωση και δημοσιονομική σοβαρότητα. Η δικαιοσύνη στην οικονομική πολιτική δεν μετριέται από τον αριθμό των αποδεκτών, αλλά από την αποτελεσματικότητα της κατανομής. Σε περιόδους πληθωρισμού, η λάθος επιδότηση δεν είναι απλώς ακριβή. Μπορεί να γίνει μέρος του προβλήματος που υποτίθεται ότι λύνει.

Ο Μιχάλης Ματθαιάκης είναι οικονομικός αναλυτής