Δημόσιες συμβάσεις: η Ευρώπη ετοιμάζει τη μεγαλύτερη μεταρρύθμιση των τελευταίων δώδεκα ετών

Οι δημόσιες συμβάσεις συχνά απασχολούν τη δημόσια συζήτηση. Είτε χάρη στο αντικείμενό τους, που επιφέρει σημαντικές αλλαγές στην οικονομική και κοινωνική πραγματικότητα, είτε εξαιτίας σχολίων που αφορούν την ανάθεση και την εκτέλεση τους. Αποτελούν, πάντως, έναν από τους σημαντικότερους μοχλούς άσκησης οικονομικής πολιτικής.

Μέσω αυτών, τα κράτη και οι δημόσιοι οργανισμοί της Ευρωπαϊκής Ένωσης δαπανούν κάθε χρόνο ποσά που αντιστοιχούν περίπου στο 14% του ευρωπαϊκού ΑΕΠ. Δεν πρόκειται, επομένως, απλώς για ένα τεχνικό νομικό πεδίο αλλά για έναν μηχανισμό που επηρεάζει την ανάπτυξη, την καινοτομία, την ανταγωνιστικότητα και, πλέον, ακόμη και τη γεωπολιτική ισχύ της Ευρώπης.

Μέσα σε αυτό το περιβάλλον, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή προετοιμάζει μία από τις σημαντικότερες παρεμβάσεις στο ενωσιακό δίκαιο των τελευταίων ετών. Το λεγόμενο Public Procurement Act, που αναμένεται να παρουσιαστεί επισήμως το προσεχές διάστημα (πιθανόν τον Σεπτέμβριο 2026), δεν φιλοδοξεί απλώς να αναθεωρήσει το ισχύον πλαίσιο. Φαίνεται ότι επιδιώκει να αλλάξει τον τρόπο με τον οποίο η Ευρωπαϊκή Ένωση αντιλαμβάνεται συνολικά τις δημόσιες συμβάσεις.

Οι Οδηγίες του 2014, οι οποίες στην Ελλάδα ενσωματώθηκαν κυρίως με τον ν. 4412/2016, σχεδιάστηκαν σε μία διαφορετική εποχή. Η βασική τους επιδίωξη ήταν η ενίσχυση του ανταγωνισμού, η διαφάνεια και η ελεύθερη πρόσβαση των επιχειρήσεων στην ευρωπαϊκή αγορά. Έκτοτε όμως μεσολάβησαν η πανδημία, η ενεργειακή κρίση, οι διαταραχές στις αλυσίδες εφοδιασμού, ο πόλεμος στην Ουκρανία και η όξυνση του διεθνούς ανταγωνισμού σε κρίσιμους τομείς υψηλής τεχνολογίας. Οι εξελίξεις αυτές ανέδειξαν ότι οι δημόσιες συμβάσεις δεν μπορούν πλέον να αντιμετωπίζονται αποκλειστικά ως διαδικασίες επιλογής του οικονομικότερου αναδόχου.

Η Ευρωπαϊκή Ένωση φαίνεται να υιοθετεί πλέον μια διαφορετική προσέγγιση. Οι δημόσιες συμβάσεις μετατρέπονται σταδιακά σε εργαλείο βιομηχανικής πολιτικής, ενίσχυσης της ευρωπαϊκής παραγωγικής βάσης και προστασίας της στρατηγικής αυτονομίας της Ένωσης. Η συζήτηση δεν περιορίζεται πλέον στη χαμηλότερη τιμή, αλλά επεκτείνεται στην ανθεκτικότητα των αλυσίδων εφοδιασμού, στην κυβερνοασφάλεια, στην τεχνολογική αξιοπιστία των προμηθευτών και στη μείωση κρίσιμων εξαρτήσεων από τρίτες χώρες.

Ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει και η πληροφορία ότι η Επιτροπή εξετάζει τη θέσπιση του νέου πλαισίου με τη μορφή Κανονισμού και όχι νέας Οδηγίας. Εάν τελικά επιλεγεί αυτή η λύση, θα πρόκειται για μία ουσιαστική θεσμική τομή. Ο Κανονισμός εφαρμόζεται άμεσα σε όλα τα κράτη-μέλη, χωρίς να απαιτείται μεταφορά στο εθνικό δίκαιο, γεγονός που περιορίζει τις αποκλίσεις στην εφαρμογή των κανόνων και ενισχύει την ενιαία λειτουργία της ευρωπαϊκής αγοράς.

Εξίσου σημαντική είναι η μετατόπιση από τη λογική της αποκλειστικής έμφασης στη χαμηλότερη τιμή προς ένα σύστημα στο οποίο η ποιότητα, η καινοτομία, η βιωσιμότητα και η ασφάλεια αποκτούν μεγαλύτερη βαρύτητα. Η ανάθεση μιας δημόσιας σύμβασης δεν θα αξιολογείται μόνο με οικονομικούς όρους αλλά και με κριτήρια που υπηρετούν ευρύτερους στρατηγικούς στόχους της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Η ψηφιοποίηση αποτελεί μία ακόμη βασική κατεύθυνση της μεταρρύθμισης. Η ανάπτυξη κοινών ευρωπαϊκών ψηφιακών εργαλείων, η διαλειτουργικότητα των εθνικών συστημάτων και η αξιοποίηση αξιόπιστων δεδομένων αναμένεται να καταστήσουν τις διαδικασίες ταχύτερες, διαφανέστερες και περισσότερο συγκρίσιμες σε ολόκληρη την Ένωση.

Για την Ελλάδα, οι εξελίξεις αυτές αποκτούν ιδιαίτερη σημασία. Ο ν. 4412/2016 αποτέλεσε τον βασικό κορμό του εθνικού συστήματος δημοσίων συμβάσεων επί μία δεκαετία και διαμόρφωσε πλούσια διοικητική και δικαστηριακή πρακτική. Η επικείμενη ευρωπαϊκή μεταρρύθμιση δεν σημαίνει κατ’ ανάγκη την κατάργηση του νόμου αυτού. Είναι όμως βέβαιο ότι θα οδηγήσει σε ουσιαστική επαναξιολόγηση μεγάλου μέρους του περιεχομένου του και θα απαιτήσει προσαρμογή τόσο των αναθετουσών αρχών όσο και των επιχειρήσεων που δραστηριοποιούνται στην αγορά των δημοσίων συμβάσεων.

Η δημόσια συζήτηση έχει μέχρι στιγμής εστιάσει κυρίως στις πιθανές αλλαγές των διαδικασιών. Ίσως όμως η πραγματική σημασία της μεταρρύθμισης βρίσκεται αλλού. Για πρώτη φορά, οι δημόσιες συμβάσεις αντιμετωπίζονται ως μέσο άσκησης ευρωπαϊκής στρατηγικής. Η Ευρώπη δεν επιδιώκει μόνο να αγοράζει αποτελεσματικά. Επιδιώκει να αγοράζει με τρόπο που να ενισχύει την οικονομική της ανθεκτικότητα, την τεχνολογική της αυτονομία και τη θέση της στο διεθνές περιβάλλον.

Αυτός είναι και ο λόγος για τον οποίο η επικείμενη πρωτοβουλία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής αξίζει να παρακολουθηθεί με ιδιαίτερη προσοχή. Δεν πρόκειται απλώς για ακόμη μία τροποποίηση του δικαίου των δημοσίων συμβάσεων. Είναι πιθανό να αποτελέσει την αφετηρία μιας νέας ευρωπαϊκής αντίληψης για τον ρόλο του Δημοσίου στην οικονομία και στην ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας της Ένωσης.

Ο Ιωάννης Ελ. Κοϊμτζόγλου είναι Δ.Ν., Δικηγόρος, Νομικός Συμβούλου Ο.Π.Α.