Εγκαταλελειμμένοι οικισμοί: Αναβίωση ή μια νέα ευκαιρία για εκτός σχεδίου δόμηση;

Η υπόσχεση είναι ελκυστική: να ξαναζωντανέψουν χωριά που άδειασαν από κατοίκους, να επιστρέψει η ζωή σε οικισμούς που έχασαν τον κοινωνικό τους ιστό και να δοθεί νέα προοπτική στην ελληνική περιφέρεια.

Πίσω όμως από το κυβερνητικό σχέδιο «αναβίωσης» εγκαταλελειμμένων, μικρών και φθινόντων οικισμών ανοίγει μια ευρύτερη συζήτηση για το νέο μοντέλο ανάπτυξής τους, με κεντρικό ζητούμενο εάν θα οδηγήσει σε νέες οργανωμένες αναπτύξεις γύρω από μικρούς οικισμούς, σε περιοχές με ήδη εύθραυστες ισορροπίες.

Η δεύτερη ζωή των εγκαταλελειμμένων χωριών διχάζει πολεοδόμους και κυβέρνηση

Το νέο πλαίσιο, το οποίο περιλαμβάνεται σε νομοσχέδιο του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας (ΥΠΕΝ) που εισήχθη προς συζήτηση και ψήφιση στη Βουλή, επιχειρεί να απαντήσει σε ένα πραγματικό πρόβλημα που δημιουργεί η δημογραφική συρρίκνωση της υπαίθρου και η εγκατάλειψη πολλών μικρών οικισμών, ιδιαίτερα σε ορεινές και νησιωτικές περιοχές.

Το παλιό εργαλείο που επιστρέφει

Για τον σκοπό αυτό, το ΥΠΕΝ αποφάσισε να αναβιώσει ένα ξεχασμένο «εργαλείο» χωρικού σχεδιασμού το οποίο είχε θεσπιστεί με τον λεγόμενο και «δασοκτόνο» νόμο του 2014 (ν. 4280/14 για την περιβαλλοντική αναβάθμιση, την ιδιωτική πολεοδόμηση και τη βιώσιμη ανάπτυξη οικισμών) αλλά δεν χρησιμοποιήθηκε ποτέ. Πρόκειται για τα Ειδικά Σχέδια Περιβαλλοντικής Αναβάθμισης και Ανάπτυξης (ΕΣΠΕΡΑΑ), μέσω των οποίων θα μπορεί να προχωρά ιδιωτική πολεοδόμηση καθορίζοντας χρήσεις γης, όρους ανάπτυξης και παρεμβάσεις σε επιλεγμένους οικισμούς.

Τι υπόσχεται η κυβέρνηση;

Η κυβέρνηση υποστηρίζει ότι δεν πρόκειται για μια οργανωμένη προσπάθεια αντιμετώπισης του δημογραφικού προβλήματος και ενίσχυσης της περιφέρειας. Όπως αναφέρεται στην αιτιολογική έκθεση, η αναβίωση εγκαταλελειμμένων και φθινόντων οικισμών αποτελεί εργαλείο βιώσιμης ανάπτυξης και περιφερειακής πολιτικής, που μπορεί να συμβάλει στη διατήρηση της κοινωνικής και οικονομικής ζωής, ιδιαίτερα στα μικρά νησιά και στις περιοχές που αντιμετωπίζουν έντονη πληθυσμιακή αποδυνάμωση. Παράλληλα, το ΥΠΕΝ επισημαίνει ότι το νέο πλαίσιο δεν αφήνει χώρο για άναρχη ανάπτυξη.

Πολεοδομόμηση «λάστιχο» και εκτός σχεδίου

Στον πυρήνα της ρύθμισης βρίσκονται τα ΕΣΠΕΡΑΑ, τα οποία θα αντιμετωπίζονται ως Ειδικά Πολεοδομικά Σχέδια ή θα μπορούν να εντάσσονται ως διακριτές ζώνες στα Τοπικά Πολεοδομικά Σχέδια. Το πεδίο εφαρμογής τους καλύπτει τη χερσαία χώρα, την Κρήτη, την Εύβοια και τη Ρόδο, ενώ στα υπόλοιπα κατοικημένα νησιά θα αφορά μόνο εγκαταλελειμμένους οικισμούς.

Η παρέμβαση δεν περιορίζεται όμως στον υφιστάμενο οικισμό. Προβλέπεται η δυνατότητα αξιοποίησης και όμορων εκτάσεων, δηλαδή σε περιοχές εκτός σχεδίου, που συνδέονται λειτουργικά με αυτόν, υπό συγκεκριμένες προϋποθέσεις. Οι νέες περιοχές ανάπτυξης θ7α μπορούν να περιλαμβάνουν εκτάσεις τουλάχιστον 30 στρεμμάτων, ενώ το σύνολο της παρέμβασης —ο υφιστάμενος οικισμός και οι νέες προς πολεοδόμηση εκτάσεις— μπορεί να φτάνει έως τα 200 στρέμματα.

Πώς θα γίνεται η ιδιωτική πολεοδόμηση;

Σύμφωνα με τις προωθούμενες ρυθμίσεις, η ιδιωτική πολεοδόμηση θα υλοποιείται από οικοδομικούς συνεταιρισμούς και φορείς ανάπτυξης, με υποχρεωτική παραχώρηση τουλάχιστον 50% της έκτασης σε κοινόχρηστους και κοινωφελείς χώρους και έργα. Μάλιστα, ένα ποσοστό έως 15% αυτών των εκτάσεων θα μπορούν να μετατραπούν σε ειδική χρηματική εισφορά υπέρ των δήμων για να χρησιμοποιείται αποκλειστικά σε έργα αναβάθμισης των οικισμών, όπως αποκατάσταση δημόσιων κτιρίων, έργα υποδομών, προστασία της αρχιτεκτονικής κληρονομιάς και ανάδειξη του φυσικού τοπίου. Επίσης οι νέες αναπτύξεις δεν θα αποτελούν αυτόνομες οικιστικές ενότητες, αλλά θα πρέπει να συνδέονται λειτουργικά με τον υφιστάμενο οικισμό και να εξυπηρετούνται από κοινά δίκτυα τεχνικών και κοινωνικών υποδομών.

Η λογική του ΥΠΕΝ είναι ότι η αναζωογόνηση ενός εγκαταλελειμμένου οικισμού δεν μπορεί να περιορίζεται στην αποκατάσταση παλαιών κτισμάτων, αλλά χρειάζεται ένα ευρύτερο αναπτυξιακό σχέδιο που θα δημιουργεί νέες δραστηριότητες, υποδομές και οικονομικές δυνατότητες.

Ποιοι οικισμοί μπαίνουν στο νέο πλαίσιο

Οι προωθούμενες ρυθμίσεις θέτουν συγκεκριμένα κριτήρια για τον χαρακτηρισμό των οικισμών που θα μπορούν να αξιοποιηθούν. Ως «εγκαταλελειμμένοι» θεωρούνται οι προϋφιστάμενοι του 1923 οικισμοί που εμφανίζουν μηδενικό πληθυσμό στην απογραφή του 1981 αλλά και στην τελευταία απογραφή της ΕΛΣΤΑΤ του 2021. Ως «μικροί και φθίνοντες» χαρακτηρίζονται οι οικισμοί με μόνιμο πληθυσμό κάτω των 150 κατοίκων, οι οποίοι εμφανίζουν δημογραφική συρρίκνωση την τελευταία τριακονταετία ή μεταβολή πληθυσμού έως 5%.

Η υπαγωγή στις διατάξεις των νέων ρυθμίσεων όμως για έναν οικισμό δεν θα γίνεται αυτόματα. Θα πρέπει να παρουσιάζει αρχιτεκτονικό ενδιαφέρον, να μην αντιμετωπίζει προβλήματα γεωλογικής καταλληλόλητας και να διαθέτει συνεκτικό τμήμα, δηλαδή έναν αναγνωρίσιμο πυρήνα υφιστάμενης οικιστικής ανάπτυξης.

Αναβίωση ή νέες επεκτάσεις οικισμών;

Στα προτεινόμενα κριτήρια για τον χαρακτηρισμό των οικισμών εντοπίζεται και ένα από τα πρώτα σημεία κριτικής από τον επιστημονικό κόσμο. Οι επιστημονικοί φορείς που αντιδρούν στη ρύθμιση υποστηρίζουν ότι τα κριτήρια είναι αρκετά …ευρύχωρα ώστε να συμπεριλάβουν όχι μόνο πραγματικά εγκαταλελειμμένους οικισμούς, αλλά και μικρούς οικισμούς που παραμένουν ζωντανοί ή βρίσκονται σε περιοχές με υψηλό επενδυτικό ενδιαφέρον.

Η κριτική που διατυπώνουν η Ελληνική Εταιρεία Περιβάλλοντος και Πολιτισμού (ΕΛΛΕΤ) και ο Σύλλογος Ελλήνων Πολεοδόμων και Χωροτακτών (ΣΕΠΟΧ) δεν αμφισβητεί την ανάγκη στήριξης των εγκαταλελειμμένων περιοχών. Αντίθετα, και οι δύο φορείς αναγνωρίζουν ότι η δημογραφική κατάρρευση της υπαίθρου αποτελεί ένα σοβαρό εθνικό ζήτημα.

Η βασική τους ένσταση αφορά το εργαλείο που επιλέγεται. Κατά την άποψή τους, η ρύθμιση μετακινεί το κέντρο βάρους από την αποκατάσταση του υφιστάμενου οικισμού στη δημιουργία νέων οργανωμένων αναπτύξεων στις γειτονικές εκτάσεις. Η ΕΛΛΕΤ υποστηρίζει ότι αντί η πολιτεία να επικεντρωθεί στην επανάχρηση των υπαρχόντων κτιρίων και στην ενίσχυση των μικρών κοινοτήτων, δίνει δυνατότητα πολεοδόμησης νέων περιοχών που μπορεί να αλλοιώσουν το φυσικό και πολιτιστικό τοπίο.

«Δεδομένου ότι η πλειονότητα των στοχευόμενων οικισμών είναι προϋφιστάμενοι του 1923 και άρα ήδη πολεοδομικά υφιστάμενοι με δυνατότητα δόμησης εντός των ορίων τους, το ουσιαστικό αποτέλεσμα δεν είναι η αποκατάστασή τους, αλλά η θεμελίωση οργανωμένης οικιστικής ανάπτυξης εκτός των ορίων τους, μ΄ άλλα λόγια με δόμηση της εκτός σχεδίου περιοχής», επισημαίνεται.

1.300 οικισμοί στο μικροσκόπιο

Οι νέες ρυθμίσεις, σύμφωνα με την ΕΛΛΕΤ, αφορά περισσότερες από 1.300 δημοτικές κοινότητες και εκτιμάται ότι καταλαμβάνει σημαντικό ποσοστό των νησιωτικών και ορεινών οικισμών της χώρας, στη συντριπτική πλειονότητά τους περιοχές με περιορισμένη ή μηδενική ανθρωπογενή επιβάρυνση. Σε κάθε περίπτωση, δεν αφορούν αυτομάτως όλους τους μικρούς οικισμούς, καθώς η υπαγωγή τους εξαρτάται από μια σειρά πρόσθετων προϋποθέσεων, όπως η πληθυσμιακή τους εξέλιξη κατά την τελευταία τριακονταετία, το καθεστώς οριοθέτησής τους, εάν προϋφίστανται του 1923 κλπ.

Τα στοιχεία της απογραφής

Πάντως, τα δημογραφικά στοιχεία από τις δύο τελευταίες απογραφές της ΕΛΣΤΑΤ (2021 και 2011) δίνουν μια πρώτη εικόνα, δίχως να σημαίνει ότι πληρούν όλα τα κριτήρια των νέων διατάξεων.

Στη Μαγνησία, για παράδειγμα, στο Παλαιό Τρίκερι οι μόνιμοι κάτοικοι μειώθηκαν από 59 το 2011 σε 36 το 2021, στα Χάνια από 57 σε μόλις 23, στο Χορευτό από 131 σε 67, στον Άγιο Ιωάννη Πηλίου από 179 σε 70 και στο Χόρτο από 147 σε 85. Αντίστοιχη εικόνα καταγράφεται και σε νησιά των Κυκλάδων, όπου αρκετοί οικισμοί εξακολουθούν να βρίσκονται κάτω από το όριο των 150 κατοίκων όπως ο Άγιος Δημήτριος στη Σύρο (από 56 σε 48 κατοίκους), η Βουρκωτή στην Άνδρο (από 75 σε 53), η Καππαριά (από 110 σε 62) και οι Λάμυρες (από 100 σε 93). Στην Ίο, ο Επάνω Κάμπος αριθμεί 72 μόνιμους κατοίκους, η Κουμπάρα 28, το Μαγγανάρι 23, ο Μπούρης 46 και η Ψάθη 19. Στη Σίκινο, η Αλοπρόνοια μειώθηκε από 89 κατοίκους το 2011 σε 73 το 2021, ενώ στην Ανάφη το Κλησίδι υποχώρησε από 12 σε μόλις 4 κατοίκους. Στη Φολέγανδρο, ο Καραβοστάσης κατέγραψε οριακή μείωση από 87 σε 84 κατοίκους, ενώ πολύ μικροί οικισμοί, όπως το Λιβάδιο, εξακολουθούν να αριθμούν μόλις έναν μόνιμο κάτοικο.

Γιατί προκαλεί αντιδράσεις το όριο των 200 στρεμμάτων;

Ιδιαίτερη έμφαση δίνει η ΕΛΛΕΤ στο όριο των 200 στρεμμάτων, υποστηρίζοντας ότι σε μικρούς νησιωτικούς ή ορεινούς οικισμούς μια τέτοια παρέμβαση μπορεί να μεταβάλει πλήρως την κλίμακα και τη φυσιογνωμία τους. «Οι στοχευόμενοι ορεινοί και νησιωτικοί οικισμοί έχουν τυπικά έκταση 20 έως 100 στρεμμάτων. Επέμβαση έως 200 στρεμμάτων συνιστά δυσανάλογη πολεοδομική μεγέθυνση, που μεταβάλλει την κλίμακα και τη φυσιογνωμία του οικισμού αντί να τις προστατεύει. Ενδεικτικά, η συγκέντρωση πολλών επιλέξιμων οικισμών σε έναν προορισμό (όπως πχ στη Σαντορίνη) καθιστά θεωρητικά δυνατή τη δημιουργία χιλιάδων στρεμμάτων νέας δόμησης σε ήδη κορεσμένες περιοχές», υπογραμμίζεται.

Ποιοι θα αναβιώσουν τους οικισμούς και με ποιο τίμημα;

Στην ίδια κατεύθυνση κινείται και ο ΣΕΠΟΧ, κάνοντας λόγο για διεύρυνση της λογικής του «κατ’ εξαίρεση σχεδιασμού» και για έναν κίνδυνο μετατροπής ενός εργαλείου προστασίας σε εργαλείο νέας ιδιωτικής πολεοδόμησης. Ο Σύλλογος υποστηρίζει ότι οι μικροί οικισμοί δεν μπορούν να αντιμετωπίζονται ως ενιαία κατηγορία, καθώς διαφορετικές είναι οι ανάγκες ενός ορεινού χωριού που έχει χάσει σχεδόν το σύνολο του πληθυσμού του και διαφορετικές ενός νησιωτικού οικισμού που βρίσκεται σε περιοχή με έντονες τουριστικές πιέσεις.

Άλλες ανάγκες στα βουνά, άλλες στα νησιά

Στην πρώτη περίπτωση, επισημαίνεται ότι απαιτούνται κυρίως πολιτικές επιστροφής κατοίκων, κίνητρα εγκατάστασης, στήριξη της τοπικής παραγωγής και ενίσχυση των βασικών υπηρεσιών. Στη δεύτερη, όμως, υπάρχει ο κίνδυνος η «αναβίωση» να λειτουργήσει ως «όχημα» για νέες τουριστικές ή παραθεριστικές αναπτύξεις σε περιοχές που ήδη δοκιμάζονται από την έλλειψη νερού, τις πιέσεις στις υποδομές και την αλλοίωση του τοπίου.

Η ΕΛΛΕΤ επισημαίνει αντίστοιχα ότι η φέρουσα ικανότητα κάθε περιοχής θα έπρεπε να αποτελεί βασικό κριτήριο πριν από οποιαδήποτε νέα ανάπτυξη. Ιδιαίτερα για τα μικρά νησιά, όπου οι διαθέσιμοι φυσικοί πόροι είναι περιορισμένοι, η δημιουργία νέων οργανωμένων περιοχών χωρίς συνολικό σχεδιασμό για το σύνολο του νησιού μπορεί να δημιουργήσει προβλήματα που αργότερα δύσκολα θα αντιμετωπιστούν.

Το μεγάλο δίλημμα: αναβίωση ή επέκταση;

Το σημείο που προκαλεί τη μεγαλύτερη συζήτηση είναι η δυνατότητα επέκτασης πέρα από τον ιστορικό πυρήνα του οικισμού. Η κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η επιλογή είναι αναγκαία ώστε να υπάρξει πραγματική οικονομική δραστηριότητα γύρω από τους οικισμούς και να δημιουργηθούν οι προϋποθέσεις για τη μακροχρόνια βιωσιμότητά τους. Υποστηρίζει ακόμη ότι η οργανωμένη πολεοδόμηση με κανόνες είναι προτιμότερη από τη διάσπαρτη και ανεξέλεγκτη δόμηση.

Η ΕΛΛΕΤ κάνει λόγο για μετατόπιση του ενδιαφέροντος από την αναγέννηση του υφιστάμενου οικιστικού ιστού στη δημιουργία νέας δόμησης σε αδόμητες εκτάσεις. Κατά την άποψή της, η πραγματική πρόκληση δεν είναι να δημιουργηθούν νέοι χώροι κατοικίας, αλλά να αποκατασταθούν τα υπάρχοντα κτίρια, να ενεργοποιηθεί το κτιριακό απόθεμα και να ενισχυθούν οι τοπικές κοινωνίες.

Ο ΣΕΠΟΧ από την πλευρά του συνδέει τη ρύθμιση με μια ευρύτερη τάση σταδιακής διεύρυνσης των εξαιρέσεων στον χωρικό σχεδιασμό. Όπως αναφέρει, αντί η χώρα να κινηθεί προς έναν ολοκληρωμένο σχεδιασμό με σαφείς κανόνες για κάθε περιοχή, αυξάνονται τα ειδικά εργαλεία και οι επιμέρους παρεμβάσεις που επιτρέπουν την ανάπτυξη κατά περίπτωση.

Όπως επισημαίνουν οι πολεοδόμοι, η κυβέρνηση συνεχίζει μια πολιτική που ευνοεί τη συγκέντρωση της γης και την προώθηση οργανωμένων αναπτύξεων μεγάλης κλίμακας, προς όφελος ισχυρών επενδυτικών και ιδιωτικών φορέων. Επισημαίνει δε ότι η συγκεκριμένη κατεύθυνση έχει ήδη αποτυπωθεί σε προηγούμενες νομοθετικές παρεμβάσεις, όπως το Προεδρικό Διάταγμα (ΠΔ) για την οριοθέτηση οικισμών, που διευρύνει τις δυνατότητες οργανωμένης δόμησης σε περιφερειακή ζώνη Γ των οικισμών και ο νόμος 5299/2026, που επιτρέπει οργανωμένη πολεοδόμηση σε τμήματα περιοχών Natura 2000.

Κατά τον ΣΕΠΟΧ, το νέο σχέδιο νόμου επιβεβαιώνει αυτή την πολιτική, επιτρέποντας νέες εκτεταμένες αναπτύξεις μέσω ιδιωτικής πολεοδόμησης. Αντιθέτως, η κυβέρνηση παρουσιάζει τις προτεινόμενες ρυθμίσεις ως μια προσπάθεια να δοθεί «δεύτερη ευκαιρία» σε περιοχές που κινδυνεύουν να χαθούν από τον χάρτη θεωρώντας ότι χωρίς νέα επενδυτικά εργαλεία πολλοί μικροί οικισμοί δεν θα μπορέσουν να προσελκύσουν κατοίκους, επιχειρήσεις και δραστηριότητες.