Reuters Breakingviews
Η βιομηχανική πολιτική και η εξωτερική πολιτική έχουν πλέον συγχωνευθεί, ίσως όχι με τον καλύτερο τρόπο. Εκεί όπου οι δυτικές κυβερνήσεις αξιολογούσαν παλαιότερα το εμπόριο με βάση τις επιπτώσεις του στην απασχόληση και στο ΑΕΠ, σήμερα επικαλούνται εξίσου συχνά επιταγές εθνικής ασφάλειας που σχετίζονται με την Κίνα. Η λεγόμενη securonomics έχει προσφέρει ένα βολικό άλλοθι στις αμερικανικές και ευρωπαϊκές πρωτεύουσες για να στηρίξουν τους κλάδους της αυτοκινητοβιομηχανίας, των ημιαγωγών και των τηλεπικοινωνιών.
Ωστόσο, ενισχύοντας την αυξανόμενη αποδοχή μέτρων που εισάγουν διακρίσεις εις βάρος εταιρειών με βάση τη χώρα προέλευσης των ιδιοκτητών τους και όχι τη χώρα στην οποία παράγονται τα προϊόντα τους, η τάση αυτή θα μπορούσε να εξελιχθεί σε απειλή για την οικονομική ανάπτυξη.
Ας εξετάσουμε μια πρόσφατη μελέτη πολιτικής του Ινστιτούτου Jacques Delors, την οποία υπογράφει ο πρώην γενικός διευθυντής του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου, Pascal Lamy. Η μελέτη υποστήριξε τη δημιουργία ενός «μηχανισμού εξισορρόπησης», ο οποίος θα επέτρεπε στην Ευρωπαϊκή Ένωση να επιβάλλει δασμολογικές ποσοστώσεις στις εισαγωγές που επηρεάζονται από την κινεζική πλεονάζουσα παραγωγική ικανότητα.
Εντυπωσιακό είναι ότι ο Lamy πρότεινε να εγκαταλειφθεί η μακροχρόνια καθιερωμένη αρχή της «τελευταίας ουσιαστικής μεταποίησης», βάσει της οποίας προσδιορίζεται η καταγωγή ενός προϊόντος. Η αρχή αυτή εξετάζει σε ποια χώρα πραγματοποιήθηκε η ουσιαστική μεταβολή του προϊόντος, όπως για παράδειγμα όταν εξαρτήματα αυτοκινήτου συναρμολογούνται και μετατρέπονται σε όχημα ή όταν τα συστατικά ενός προϊόντος ψήνονται και μετατρέπονται σε μπισκότο.
Αντί γι’ αυτό, ο Lamy προτείνει ως εναλλακτικό κριτήριο το ποιος ασκεί τον τελικό έλεγχο στην εταιρεία που κατασκευάζει το προϊόν. Έτσι, ένα αυτοκίνητο της BYD που συναρμολογείται στο Μαρόκο θα θεωρείται πάντοτε κινεζικό και όχι μαροκινό.
Ο Sam Lowe, εταίρος της Flint Global, υποστηρίζει ότι τέτοιοι «κανόνες ελέγχου» έχουν ήδη αρχίσει να ενσωματώνονται στις εμπορικές συμφωνίες. Ένα παράδειγμα προέρχεται από την κυβέρνηση του πρώην προέδρου των ΗΠΑ Τζο Μπάιντεν, η οποία το 2022 εξαίρεσε ορισμένους Βρετανούς εξαγωγείς χάλυβα από τους δασμούς 25%, προβλέποντας παράλληλα την υποχρέωση ελέγχου των επιχειρήσεων που ανήκαν σε κινεζικά συμφέροντα.
Ο ιδρυτής του American Compass, Oren Cass, ο οποίος ασκεί επιρροή στον οικονομικό κύκλο του προέδρου Donald Trump, έχει προτείνει την ενσωμάτωση αντίστοιχων διατάξεων στην επαναδιαπραγμάτευση της συμφωνίας ελεύθερου εμπορίου ΗΠΑ-Μεξικού-Καναδά (USMCA), καθώς φοβάται ότι το Μεξικό μετατρέπεται σε κερκόπορτα για τα ασιατικά προϊόντα.
Τα καθεστώτα ελέγχου των ξένων επενδύσεων έχουν εξελιχθεί σε έναν ακόμη τρόπο επιβολής κριτηρίων που βασίζονται στην εθνικότητα. Το Ηνωμένο Βασίλειο και η Ιταλία έχουν αντιπαρατεθεί με την κινεζική επιρροή, αντίστοιχα, στο εργοστάσιο ημιαγωγών Newport Wafer Fab και στην εταιρεία κατασκευής ελαστικών Pirelli.
Έχουν επίσης πολλαπλασιαστεί νέα νομοθετικά μέτρα, όπως η αμερικανική παρέμβαση του 2024 κατά της ByteDance, μητρικής εταιρείας του TikTok.
Παράλληλα, ο νόμος CHIPS του 2022, που θεσπίστηκε επί Μπάιντεν, διέθεσε δισεκατομμύρια δολάρια σε εταιρείες όπως η Intel, η TSMC και άλλες, με αντάλλαγμα τη δέσμευσή τους να μην επεκτείνουν την παραγωγική τους ικανότητα αιχμής στην Κίνα για μία δεκαετία.
Οι Βρυξέλλες δεν έχουν ακόμη υιοθετήσει αυτήν τη λογική. Τον περασμένο μήνα συμφώνησαν με το Πεκίνο να περιορίσουν τις ετήσιες εξαγωγές υβριδικών αυτοκινήτων από την Κίνα προς την Ευρώπη στις 350.000 μονάδες, αρχής γενομένης από τον Δεκέμβριο. Πρόκειται για έναν αυστηρό περιορισμό, καθώς οι προβλέψεις έκαναν λόγο για εισαγωγές 800.000 οχημάτων το 2026.
Λίγο αργότερα, η κινεζική αυτοκινητοβιομηχανία BYD ανακοίνωσε σχέδια επέκτασης της παραγωγικής της δυναμικότητας σε εργοστάσια επί ευρωπαϊκού εδάφους. Αυτό θα μπορούσε να της επιτρέψει να παρακάμψει τις ποσοστώσεις και τους δασμούς, ενώ ενδεχομένως θα της εξασφάλιζε τη δυνατότητα να πληροί τις προϋποθέσεις μελλοντικών κανόνων για τις δημόσιες προμήθειες με την ένδειξη «Made in Europe».
Παρότι τα κράτη-μέλη της ΕΕ εξακολουθούν να διαπραγματεύονται τα κριτήρια του επικείμενου Industrial Accelerator Act, ενός νόμου που αποσκοπεί στην ενίσχυση της ευρωπαϊκής παραγωγικής βάσης, τα κριτήρια αυτά δεν θα βασίζονται στην τελική εθνικότητα των επιχειρήσεων.
Ωστόσο, είναι δύσκολο να φανταστεί κανείς ότι είτε η ΕΕ είτε οι ΗΠΑ θα αποδέχονταν μια πορεία ανάλογη με εκείνη που ακολούθησε η Βρετανία μετά τη δεκαετία του 1980, όταν η αυτοκινητοβιομηχανία της επιβίωσε πουλώντας τις επιχειρήσεις της σε ξένους ομίλους. Λίγοι πολιτικοί θα αποδέχονταν την προοπτική να περάσουν η Volkswagen ή η General Motors σε κινεζική ιδιοκτησία, κατά το πρότυπο της πώλησης των Jaguar και Rover στη Ford και την BMW αντίστοιχα.
Αναμφίβολα, όμως, η μεταγενέστερη είσοδος ιαπωνικών ομίλων, όπως η Nissan και η Honda, οι οποίοι δημιούργησαν μεγάλα εργοστάσια στη Βρετανία, αναζωογόνησε την παραπαίουσα βρετανική αυτοκινητοβιομηχανία, εισάγοντας μεθόδους λιτής παραγωγής και σύγχρονο μάνατζμεντ.
Στα τέλη της δεκαετίας του 1990, η ετήσια παραγωγή οχημάτων έφτασε σε νέο ιστορικό ρεκόρ, τα δύο εκατομμύρια, σύμφωνα με τα στοιχεία της Ένωσης Κατασκευαστών και Εμπόρων Αυτοκινήτων.
Θεωρητικά, ο Industrial Accelerator Act θα εισαγάγει μηχανισμούς ελέγχου των εισερχόμενων επενδύσεων, ώστε να διασφαλίζεται ότι τα εργοστάσια της Κίνας στην Ευρώπη θα δημιουργούν αντίστοιχες θέσεις εργασίας και θα χρησιμοποιούν τοπικά παραγόμενα εξαρτήματα και υλικά.
Επιπλέον, η αξιοποίηση εμπορικών διαδρομών παράκαμψης από την Κίνα έχει υπερεκτιμηθεί. Ας εξετάσουμε την αύξηση κατά σχεδόν 125 δισ. δολάρια στις ετήσιες εξαγωγές αγαθών του Μεξικού προς τις ΗΠΑ μετά την έναρξη ισχύος της USMCA. Η αύξηση αυτή προκάλεσε την ενόχληση της Ουάσιγκτον, καθώς αφορά σε μεγάλο βαθμό προϊόντα που επηρεάζονται άμεσα από τους δασμούς που έχουν επιβληθεί στις κινεζικές εισαγωγές.
Μια ανάλυση της Ομοσπονδιακής Τράπεζας των ΗΠΑ (Federal Reserve) διαπίστωσε ότι, ενώ το 53% αυτής της αύξησης αντανακλούσε πράγματι εκτροπή εμπορίου, λιγότερο από το 1% οφειλόταν στην απλή «μεταφόρτωση» κινεζικών προϊόντων μέσω του Μεξικού, χωρίς ουσιαστική επεξεργασία. Περίπου το 14% αφορούσε παραγωγή κινεζικών επιχειρήσεων στο Μεξικό, η οποία βασιζόταν κατά κύριο λόγο σε μεξικανικό περιεχόμενο. Το υπόλοιπο προερχόταν από μη κινεζικές πηγές.
Και σε άλλες χώρες, τα κινεζικά εργοστάσια που αρχικά περιορίζονταν σε στοιχειώδεις εργασίες συναρμολόγησης έχουν αρχίσει να ενσωματώνουν μεγαλύτερο ποσοστό τοπικής παραγωγής. Χαρακτηριστική περίπτωση αποτελεί το εργοστάσιο της Chery Automobile στη Βαρκελώνη.
Στην πράξη, ωστόσο, οι κυβερνήσεις ενδέχεται και πάλι να επιδιώξουν να εισαγάγουν έμμεσες διακρίσεις με βάση την εθνικότητα των επιχειρήσεων.
Η Γερμανία είναι βέβαιο ότι θα επιδιώξει να προστατεύσει σημαντικούς εργοδότες και βιομηχανικούς πυλώνες, όπως η Volkswagen, η BMW και η Mercedes-Benz, από τον κινεζικό ανταγωνισμό, ακόμη και όταν τα κινεζικά αυτοκίνητα συναρμολογούνται εντός της Ευρώπης. Το ίδιο ισχύει, σε διαφορετικό βαθμό, για τους κλάδους των χημικών και της ρομποτικής.
Η διατήρηση ορισμένων εθνικών βιομηχανικών πρωταθλητών έχει πράγματι τη λογική της. Πρώτον, η ίδια η BYD ενδέχεται να εξακολουθεί να λαμβάνει κρατική ενίσχυση από το Πεκίνο. Επιπλέον, η μετάβαση στα ηλεκτρικά οχήματα και η επανάσταση της τεχνητής νοημοσύνης έχουν αναδείξει τους κινδύνους που συνεπάγεται η πλήρης εξάρτηση από επενδυτικές αποφάσεις που λαμβάνονται στο εξωτερικό.
Η βρετανική παραγωγή αυτοκινήτων βρίσκεται σήμερα στο 40% των προ πανδημίας επιπέδων, ενώ η αντίστοιχη γερμανική παραγωγή διαμορφώνεται περίπου στο 70%.
Ωστόσο, ο ιδανικός οικονομικός συνδυασμός, ο οποίος συνέβαλε στην ταχεία ανάπτυξη της ίδιας της Κίνας, είναι εκείνος στον οποίο οι ξένες επιχειρήσεις που βρίσκονται στην τεχνολογική πρωτοπορία μεταφέρουν τεχνογνωσία και ταυτόχρονα εντείνουν τον ανταγωνισμό για τις εγχώριες επιχειρήσεις.
Χωρίς μια συνεκτική, κλαδική βιομηχανική πολιτική που να εξασφαλίζει αυτόν τον συνδυασμό, ο προστατευτισμός εκδηλώνεται με τρόπους λιγότερο φιλικούς προς την ανάπτυξη, αποκλείοντας τεχνολογίες που ωφελούν τους καταναλωτές και ωθούν τις εγχώριες επιχειρήσεις να βελτιώνονται.
Αρκεί να δούμε την απαγόρευση των ΗΠΑ στα οχήματα που χρησιμοποιούν συστήματα συνδεσιμότητας ή λογισμικό αυτόνομης οδήγησης κινεζικής κατασκευής, καθώς και τον αποκλεισμό των Huawei και ZTE από τις ευρωπαϊκές τηλεπικοινωνιακές υποδομές.
Ασφαλώς, οι επιφυλάξεις απέναντι στις κινεζικές επιχειρήσεις έχουν βάσιμη αφετηρία. Εξίσου δικαιολογημένη είναι και η επιθυμία περιορισμού των γεωπολιτικών κινδύνων που συνδέονται με τις αλυσίδες εφοδιασμού, όπως ανέδειξαν οι διαταραχές στα Στενά του Ορμούζ και η εργαλειοποίηση των σπάνιων γαιών από το Πεκίνο.
Ωστόσο, η «ασφάλεια» είναι μια έννοια αρκετά ασαφής ώστε να αποτελέσει τη βάση για τη διαμόρφωση πολυμερούς βιομηχανικής, επενδυτικής και εμπορικής πολιτικής.
Αντίστοιχα, η ανάθεση στις ρυθμιστικές αρχές του έργου να προσδιορίσουν ποιος ελέγχει τελικά μια εταιρεία, μέσα από πολυεπίπεδες δομές ιδιοκτησίας, χρηματοδότησης και διασυνδέσεων με το κράτος, είναι μια εξαιρετικά δύσκολη υπόθεση.
Σε κλάδους όπως η αυτοκινητοβιομηχανία, τα φωτοβολταϊκά και η βιοτεχνολογία, τα ανταγωνιστικά πλεονεκτήματα της Κίνας δεν οφείλονται μόνο στις κρατικές επιδοτήσεις και στο χαμηλό εργατικό κόστος, αλλά και σε πραγματικές βελτιώσεις στην ποιότητα και στην παραγωγικότητα.
Τα πλεονεκτήματα αυτά εξακολουθούν να συνιστούν υπαρξιακή απειλή για τις δυτικές βιομηχανίες. Κατά συνέπεια, η ΕΕ πιθανότατα χρειάζεται αυστηρά καθεστώτα ελέγχου των εισερχόμενων επενδύσεων, τα οποία θα απαιτούν από τους κινεζικούς ομίλους να δημιουργούν κοινοπραξίες με ευρωπαϊκές επιχειρήσεις.
Αυτή η λύση εξακολουθεί να είναι προτιμότερη από την αναθεώρηση των εμπορικών κανόνων με βάση το κριτήριο του εταιρικού ελέγχου.
Η δεύτερη επιλογή μπορεί να ακούγεται περισσότερο συμβατή με τη λειτουργία της αγοράς, αλλά εμπεριέχει τον σπόρο της τεχνολογικής απομόνωσης.
